NDS-Raad presenteert advies voor nieuwe digitale dienst

De NDS-Raad adviseert het kabinet om een regisserende digitale dienst op te richten die de invoering en opschaling van overheidsbrede digitale voorzieningen moet versnellen. In het advies Samen sturen, samen waarmaken! stelt de Raad dat de overheid momenteel onvoldoende georganiseerd is om de doelen van de Nederlandse Digitaliseringsstrategie (NDS) daadwerkelijk te halen.

De digitale dienst wordt als het aan de NDS-Raad ligt géén fusie van bestaande organisaties en ook geen centrale beheerorganisatie voor primaire-proces-ICT. Ook moet de digitale dienst geen centrale bouwclub voor nieuwe ICT-systemen worden. Het initiatief van de Tweede Kamer leek daar in eerste instantie nog wel op in te zetten. Als het aan de NDS-Raad ligt, blijven ontwikkeling- en beheer van domeinspecifieke toepassingen bij de verantwoordelijke organisaties en programma’s. 

Digitale bouwstenen zijn al aanwezig

Volgens de NDS-Raad zijn er namelijk binnen de overheid nu al veel digitale bouwstenen, standaarden en voorzieningen ontwikkeld, onder meer via de Generieke Digitale Infrastructuur (GDI) en het NDS-uitvoeringsprogramma. In de praktijk blijven brede invoering en hergebruik echter achter door versnipperde besluitvorming, beperkte uitvoeringscapaciteit, investeringsdrempels en uiteenlopende ICT-portfolio’s bij overheidsorganisaties. Het probleem zit volgens het advies niet langer vooral in het ontwikkelen van nieuwe oplossingen, maar in het daadwerkelijk gebruiken van bestaande voorzieningen binnen de uitvoering. Organisaties hebben vaak onvoldoende capaciteit, financiering en prikkels om over te stappen op generieke bouwstenen en gezamenlijke standaarden.

Politiek en bestuurlijk mandaat nodig

De voorgestelde digitale dienst moet daarom geen nieuwe centrale ICT-uitvoerder worden, maar een overheidsbrede regiefunctie die samenwerking organiseert tussen bestaande uitvoeringsorganisaties, medeoverheden en marktpartijen. De dienst moet sturen op standaardisatie, implementatie, adoptie en gezamenlijke marktbenadering. Daarbij moet de organisatie volgens het advies beschikken over een duidelijk politiek en bestuurlijk mandaat, zodat overheidsbrede afspraken niet vrijblijvend blijven en afwijkingen van standaarden zichtbaar en bespreekbaar worden. Volgens de Raad moet de digitale dienst kunnen sturen op naleving en gezamenlijke implementatieafspraken binnen de digitale overheid.

In het advies noemt de Raad vier voorwaarden die nodig zijn om de digitale dienst goed te laten functioneren: architectuur- en portfoliosturing, operationele implementatiekracht, structurele financiering voor migraties en legacy-afbouw en bundeling van marktvraag via gezamenlijke inkoop- en contractkaders. Juist de samenhang tussen deze onderdelen moet ervoor zorgen dat de overheid beter samenwerkt en bestaande digitale voorzieningen breder gebruikt.

Federatief model

Opvallend is dat de Raad sterk inzet op een federatief model. Ontwikkeling en beheer van domeinspecifieke ICT moeten bij bestaande organisaties en uitvoeringspartijen blijven liggen. De meerwaarde van de digitale dienst ligt volgens de Raad juist in regie op generieke koppelvlakken, zoals gegevensuitwisseling, beveiliging, cloudvoorzieningen en digitale basisdiensten. Door standaardisatie op die onderdelen zouden schaalvoordelen en meer uitvoeringskracht ontstaan zonder dat organisaties hun eigen primaire processen volledig hoeven gelijk te trekken.

Daarnaast vraagt de Raad aandacht voor de groeiende afhankelijkheid van leveranciers en verouderde legacy-systemen binnen de overheid. Veel organisaties kopen vergelijkbare oplossingen afzonderlijk in bij dezelfde leveranciers, waardoor beperkt zicht bestaat op totale ICT-uitgaven, contractafspraken en overstapmogelijkheden. Gezamenlijke marktbenadering en vraagbundeling moeten volgens het advies leiden tot minder variatie, lagere transactiekosten en meer digitale autonomie. Daarbij pleit de Raad voor open standaarden, modulaire contracten en meer aandacht voor leveranciersonafhankelijkheid.

Financiering nodig

Ook financiering speelt volgens het advies een belangrijke rol. Organisaties moeten investeren in migraties, afschrijvingen en het afbouwen van legacy-systemen voordat schaalvoordelen zichtbaar worden. Daarom adviseert de Raad om structurele financiering beschikbaar te maken voor implementatie, frictiekosten en organisatie-overstijgende adoptie. Daarbij noemt het advies expliciet het belonen van ‘early adopters’ als mogelijke stimulans om organisaties sneller te laten overstappen op gezamenlijke standaarden en voorzieningen.

De digitale dienst moet volgens de Raad stap voor stap worden opgebouwd. In de eerste fase moet worden gestart met een beperkte scope, een kleine groep koplopers en concrete, meetbare doelstellingen. Daarna kan opschaling plaatsvinden op basis van aantoonbare resultaten en herbruikbare implementatiepatronen. Jaarlijkse evaluatie moet inzicht geven in adoptie, schaalbaarheid en de effecten op digitale weerbaarheid en autonomie. Als eerste prioriteiten noemt de Raad cloud, data en gegevensdeling, digitale weerbaarheid, digitale autonomie en artificiële intelligentie.

Doorzettingsmacht cruciaal

De Raad waarschuwt wel voor het risico dat de digitale dienst een extra bestuurlijke overleglaag wordt zonder echte doorzettingsmacht. Daarom pleit het advies voor een combinatie van ondersteuning, normering en bestuurlijke escalatiemogelijkheden wanneer organisaties structureel afwijken van afgesproken standaarden.

Het advies van de NDS-Raad komt al met al deels overeen met eerdere plannen van de Tweede Kamer, maar wijkt in de uitwerking op belangrijke punten af van de oorspronkelijke voorstellen. Waar eerder werd gesproken over een sterk gecentraliseerde digitale organisatie naar voorbeeld van de Britse Government Digital Service, kiest de NDS-Raad nadrukkelijk voor een federatief model met regie op samenwerking, standaarden en implementatie binnen het bestaande bestuurlijke landschap. Daarmee verschuift de nadruk van centralisatie van uitvoering naar centrale regie binnen een verspreid georganiseerd overheidsstelsel.