Iedereen kijkt door koker naar digitalisering

Vrijdag promoveert bestuurskundige Noortje Hoevens aan de Radboud Universiteit op een proefschrift over de relatie tussen digitalisering en de prioritering van publieke waarden binnen Nederlandse uitvoeringsorganisaties. Welke waarden strijden om voorrang bij digitalisering en welke verdwijnen uit het zicht?

Waardencreatie bij digitalisering

Toen Noortje Hoevens in 2021 op zoek ging naar een onderwerp voor haar promotietraject over digitalisering, kon ze nauwelijks geloven dat er vrijwel niets te vinden was over het proces van publieke waardencreatie binnen uitvoeringsorganisaties die met digitalisering te maken hebben. Het onderwerp publieke waarden stond al op de agenda, het ongemak over de negatieve effecten van digitalisering nam snel toe, ontwikkelaars waren druk met privacy-by-design en security-by-design, maar het ‘tussenstuk’ ontbrak nog in de wetenschappelijke literatuur. Ze besloot te onderzoeken hoe drie Nederlandse uitvoeringsorganisaties omgingen met het grootschalig Europees digitaliseringsproject EESSI (Electronic Exchange of Social Security Information).

Instanties binnen de Europese Unie wisselden lange tijd socialezekerheidsgegevens uit op papier, maar werden wettelijk verplicht om over te stappen naar een digitaal systeem. Een vrij basale vorm van digitalisering dus, maar toen Hoevens hoorde dat er al twintig jaar over werd gedaan om het voor elkaar te krijgen, was haar interesse gewekt. Ze sprak met 48 medewerkers van de Belastingdienst, de SVB en het UWV. Voor haar onderzoek verdiepte ze zich in hun werkwijze binnen het EESSI-project. Dat vergeleek ze met hoe de ambtenaren normaal gesproken omgingen met digitalisering in hun werk.

Wat vroeg je die ambtenaren?

‘Allereerst: wat vind je belangrijk in je werk? Waarom ga je bij de SVB werken en waarom niet bijvoorbeeld bij de ING? Het eerste doel was om een basiswaardenkader op te stellen van wat hen drijft in hun werk. Daarna ging ik dat meer vanuit digitalisering benaderen. In algemene zin zeggen mensen dan dingen zoals: “we zijn een uitvoeringsorganisatie, we doen het voor de mensen, dus de burger moet er vooral wat aan hebben, of anders de naaste collega’s.” Anderen zitten meer op rechtmatigheid: “als ik het maar volgens de regels doe, is het goed”. Of: “het moet vooral heel efficiënt zijn, want het is toch belastinggeld”.’

Geen koppeling met hoger doel

Ze stelde verschillende waardenclusters op: over de kwaliteit van dienstverlening, over de kwaliteit van interne processen en een derde over de kwaliteit van IT. Op het moment dat het gesprek ging over EESSI, het project waar de ambtenaren middenin zaten, ontbrak de koppeling met het hogere doel, ontdekte Hoevens. Dit gold voor alle drie de uitvoeringsorganisaties. ‘Waar eerst een duidelijke link werd gelegd tussen de kwaliteit van IT en de kwaliteit van interne processen en de dienstverlening, raakte dat bij EESSI uit beeld. Men had het alleen nog maar over de kwaliteit van IT. Efficiëntie werd een doel op zich, zonder dat het bijvoorbeeld werd gekoppeld aan de gedachte dat het efficiënt moest zijn omdat het werd betaald van belastinggeld.’

Beroepsgroepen houden er zelfde waarden op na

Vanuit de wetenschappelijke theorie leeft de gedachte dat binnen uitvoeringsorganisaties met een eigen taak en een sterke organisatiecultuur de neuzen dezelfde kant op staan. Hoevens zag echter vooral opvallende overeenkomsten tussen beroepsgroepen. Managers, ondersteuners, IT-specialisten en uitvoerders van verschillende uitvoeringsorganisaties bleken er binnen het EESSI-project dezelfde waarden op na te houden.

‘De focus van de IT-specialisten lag op het maken van een gebruiksvriendelijk, efficiënt systeem. De uitvoerders wilden vooral dat het systeem werkt, zodat de burger krijgt waar hij recht op heeft. Ook vonden ze het essentieel dat de continuïteit geborgd is: ook als de IT uitvalt, moet de inwoner de AOW gestort krijgen. Managers wilden met name aan de deadline van de wettelijke opdracht voldoen.’

Aanbevelingen

Haar bevindingen sluiten aan bij de resultaten van eerder onderzoek, zoals het proefschrift ‘Wendbaar wetgeven: De wetgever als systeembeheerder’ van Mariette Lokin uit 2018. ‘Zij pleit daarin al voor multidisciplinaire teams die zich samen bezighouden met het wetgevingsproces,’ vertelt Hoevens. ‘Anders denkt iedereen vanuit zijn eigen kokertje: eerst buigen de juristen zich over de wet, daarna de IT’ers die de wetten digitaliseren en daarna pas de uitvoerders die ze uitvoeren. Ik vul haar onderzoek aan en kan mooi aantonen dat het ook echt uitmaakt in welk kokertje of in welke beroepsgroep jij zit.’

Welke aanbevelingen doe je?

‘Zorg dat je vanaf het begin van het wetgevingsproces een multidisciplinair team hebt, zodat alle waardengroepen vertegenwoordigd zijn. Als je de uitvoerders pas op het allerlaatste moment betrekt, dan wordt het systeem niet alleen minder goed bruikbaar, ook de waarden die zij belangrijk vinden, vinden minder doorwerking in de IT-systemen.

Ten tweede, voer een expliciet waardengeprek. Mensen hebben het vaak heel impliciet over waarden. Het is iets wat je voelt en wat je belangrijk vindt. Pas als iemand vraagt waarom, dan komen de argumenten. Pas als je een paar vervolgvragen stelt, krijg je een waardengesprek. Als je dat vooraf doet, heb je iets concreets om op terug te vallen.’

Uitvoeringsorganisaties controleren of een voorgestelde wetswijziging uitvoerbaar is met een zogeheten uitvoeringstoets. Hoevens vindt het een mooi idee om daarin een waardenparagraaf op te nemen. ‘Alle waarden zijn op zichzelf wenselijk, maar het is onmogelijk om ze allemaal te realiseren: je kunt niet honderd procent efficiënt zijn en honderd procent maatwerk leveren. Daarom is het belangrijk dat je met elkaar afspreekt wat binnen het traject de aandacht nodig heeft. Daarmee kun je tijdens het proces checken: zijn we nog het juiste aan het doen? Als het digitale systeem eenmaal werkt, bekijk je de waardenparagraaf opnieuw: bereiken we nu de gewenste effecten?’

Laat betrokken

Wat heeft jou nou het meest verrast in je onderzoek?

‘Vooraf dacht ik: wat kun je er nu op tegen hebben om een papieren proces te digitaliseren? Maar er blijkt heel veel te gebeuren op het moment dat je digitaliseert. Je wint veel, maar je verliest ook echt iets. Dat werd heel tastbaar toen ik mocht meekijken.’

Ambtenaren legden haar bijvoorbeeld uit dat ze voorheen een brief schreven om alle informatie over de inwoner goed door te geven aan hun Europese collega’s. In het nieuwe systeem hadden ze daar maximaal 200 tekens de ruimte voor. ‘Een IT’er schat in dat je er met 200 tekens wel bent. Die beslissing blijkt zo bepalend voor wat er daarna gebeurt, voor het gevoel van de ambtenaar dat hij de inwoner niet meer goed kan helpen. Ik heb niet het idee dat men dat van elkaar weet.’

Ondanks alle onderzoeken die er inmiddels zijn gedaan naar dit onderwerp, ondanks alle waarschuwen van het Adviescollege ICT-toetsing, ondanks alle jarenlange praktijkervaringen van overheidsorganisaties, blijkt het nog steeds vaak zo te zijn dat de mensen om wie het gaat pas op het allerlaatste moment worden betrokken bij het digitaliseringstraject. ‘We leren het gewoon niet,’ verzucht Hoevens. ‘Ze worden dusdanig laat betrokken dat het eigenlijk heel moeilijk is om nog iets aan te passen.’

Sinds 2025 werkt ze als actieonderzoeker bij het Instituut voor Publieke Waarden (IPW), waar de mechanismen van de overheid door de ogen van de inwoner wordt bekeken. ‘We beginnen bij de vraag: “Wat zou jíj willen? Hoe zie je dat voor je?” Ik vind het jammer dat ik daar in mijn promotieonderzoek geen ruimte meer voor had.’