Ruimte voor de toekomst

Essay door Ard Schilder en Erik Roest

Op alle hierboven genoemde terreinen is anno 2020 een belangrijke rol weggelegd voor gemeenten en provincies. Die rol is door achtereenvolgende decentralisatieoperaties van de rijksoverheid sterk gegroeid, waarbij gemeenten een primaire speler zijn geworden in het sociaal domein en provincies veel taken en activiteiten kennen in het gehele ruimtelijke domein. Een goede verhouding tussen rijk en de medeoverheden is dus cruciaal voor het richting geven aan en waarmaken van maatschappelijke verandering.

Vanuit onze meerjarige ervaring op alle niveaus van het openbaar bestuur, zien wij dat de huidige verhouding tussen rijk en medeoverheden vast dreigt te lopen en te weinig perspectief biedt voor de toekomst. Onduidelijkheden over het mandaat en diffuse sturing binnen de bestuurlijke verhoudingen hebben geleid tot een rommelig Huis van Thorbecke. De nadruk op beheersing en bezuiniging hebben de lust en ruimte voor vernieuwing en verfrissing van dat huis ingeperkt.

Gecombineerd met bewoners die te lang om belangrijke thema’s hebben heen gepraat (wat is onze gezamenlijke toekomst en wat is daarvoor nodig, hoe komen we tot goede samenwerking en gelijkwaardige verhoudingen, wat doen we aan plekken waar het dak lekt en achterstallig onderhoud is, waarover spreken we elkaar aan en leggen we verantwoording af?), zijn doorbraken nodig. De coronacrisis nodigt uit tot reflectie en biedt de kans om belemmerende patronen voor een effectief openbaar bestuur te doorbreken.

Nieuwe bezieling
Er is ruimte nodig voor de toekomst, die volgens ons ten eerste vraagt om een nieuwe bezieling in de bestuurlijke en financiële verhoudingen. De afgelopen decennia zijn gekenmerkt door financieel-technisch ingestoken sectorale decentralisaties en maatregelen, zonder duidelijk inhoudelijk perspectief op het totaal van de toekomstige bestuurlijke verhoudingen.

Ruim tien jaar geleden riepen wij in een publicatie van de Raad voor de financiële verhoudingen op tot een Bestuurlijke Verhoudingswet, als pendant van de Financiële verhoudingswet. Kern van die oproep is dat na vele kleine verbouwingen, aanpassingen en herinrichtingen het nodig is de toekomst van het hele huis te bezien en te ‘vullen’ met een duidelijk totaalperspectief. Een goede borging van de bestuurlijke verhoudingen laat echter nog steeds op zich wachten. Waar het om gaat is goed verwoord in het recent uitgebrachte rapport ‘Nederland heeft één overheid nodig’, van de studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen: opgavegericht en als ‘één overheid’ werken, wat nu niet goed genoeg lukt.

Democratische legitimatie
Het is de hoogste tijd voor een betere democratische legitimatie voor handelen op regionaal niveau. Op veel beleidsterreinen van gemeenten is regionale samenwerking afgelopen jaren sterk gegroeid en zal dat komende jaren blijven doen. Dat blijkt onder andere uit recent onderzoek in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK). In de coronacrisis speelden en spelen de (veiligheids-) regio’s een leidende rol in de besluitvorming over en uitvoering van maatregelen. Er is echter geen goed instrument voor bovengemeentelijke samenwerking, waarbij sprake is van een directe democratische legitimering.

Sinds de introductie van het Huis van Thorbecke lijkt het een brug te ver hier fundamentele stappen te zetten. We blijven steken, zo ook weer bij de aangekondigde wijzingen in de jeugdhulp, bij een WGR-regeling met alle beperkingen van dien. Daarnaast lopen er allerlei langdurige en stroperige discussies tot herinde ling en opschaling. Bovendien kennen we nu een wirwar aan regio-indelingen, waarbij het veel tijd zal kosten om hier enige structuur in te krijgen.

Een variant van het ‘Kreis-model’ van onze oosterburen kan huidige leemtes in doorzettingsmacht en democratische legitimering helpen opvullen. In dat model ligt niet de nadruk op veranderingen in omvang van gemeenten en regio’s en herindelingen, maar erkenning van verschillen tussen gemeenten en regio’s en de mogelijkheid om taken gedifferentieerd te beleggen bij een bestuur dat direct gekozen is en past bij de schaal van een taak of opgave. In de recente bundel ‘Het openbaar bestuur voorbij corona’ van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) zijn soortgelijke pleidooien te vinden voor meer aandacht voor de regionale opgaven en de daarbij noodzakelijke democratische legitimatie, met als voorbeeld het Duitse ‘Kreis-model’. Naast dit model zijn er ook andere varianten in onze buurlanden die inspiratie kunnen bieden bij het dichten van het ‘democratische gat’ op regionaal niveau (zie kader volgende pagina).

Lef
Er is lef en mandaat nodig om wet- en regelsystemen en bijbehorende financierings-systematieken te doorbreken. Op lokaal niveau is al enige tijd geleden de ‘Rotterdamwet’ geïntroduceerd. Enkele andere grote gemeenten hebben recent gevraagd om soortgelijke mogelijkheden.

Op landelijk niveau zijn bij eerdere crises, en ook nu, nood- en crisisherstelwetten toegepast en in ontwikkeling, die in meer structurele vorm onorthodoxe verbindingen mogelijk maken. Niet het tot stand brengen van een geheel nieuw wetgevend systeem staat daarin centraal, maar het regelen van flexibiliteit. Het traject met de Omgevingswet laat zien hoe weerbarstig en langdurig de introductie van een nieuw en integraal juridisch systeem is. Het op een goede manier regelen van maatwerk, voorzien van een ‘comply or explain’ mechanisme, biedt meer perspectief.

Dit zogeheten ‘pas toe of leg uit’ principe betekent dat indien men een regel of principe niet toepast, moet uitleggen waarom. Zo kan urgente problematiek (denk bijvoorbeeld aan natuur en intensieve veehouderij) voortvarend worden aangepakt, terwijl zorgvuldigheid en verantwoording blijft geborgd.

Financiële verhoudingen
Er is behoefte aan een fundamentele herijking van de financiële verhoudingen. De huidige financiële verhoudingen zijn een optelsom van vuistregels die hun tijd hebben overleefd en sectorale controlemechanismen met een nadruk op beheersing en bezuiniging. Vooral de combinatie van fijnmazige sturingsmechanismen en bezuiniging is een recept voor teleurstelling en verschraling en verstarring in de publieke dienstverlening. Financiële begrenzing is nodig en onmisbaar, maar alleen als er ruimte is voor de uitvoering kan innovatie leiden tot winst in effectiviteit en doelmatigheid.

Van de huidige tendens van het rijk om meer te gaan sturen op de uitvoering van de jeugdzorg valt in dit opzicht niet veel goeds te verwachten. Gemeenten worstelen met de uitvoering van de jeugdzorg, maar een vergelijking met landelijke systemen rond langdurige zorg laten zien dat een daling in uitgaven niet bereikt wordt door meer centrale sturing vanuit het rijk. Daarnaast belemmert meer centrale sturing de ruimte voor fundamentele vernieuwing in de aanpak van urgente maatschappelijke opgaven. Het echte inhoudelijke gesprek over hoe het rijk en gemeenten gezamenlijk vanuit ieders rol de jeugdzorg kunnen vernieuwen en verbeteren vindt maar zeer beperkt plaats.

Een meer gelijkwaardige verhouding tussen rijk, provincies en gemeenten en meer ruimte voor eigen keuzes van provincies en gemeenten in de uitvoering komt de gezamenlijk effectiviteit ten goede. Provincies en gemeenten zijn de laatste jaren te veel terechtgekomen in een ongemakkelijk keurslijf, met beperkte mogelijkheden om financieel bij te sturen. Diverse adviesorganen wijzen hierop en de recente stortvloed aan brieven van gemeenten aan het ministerie van BZK maken duidelijk dat doorbraken nodig zijn.

Vernieuwd zelfbewustzijn
Wat ten slotte nodig is, is een vernieuwd zelfbewustzijn van de overheid om initiatief te durven nemen in de aanpak van maatschappelijke vraagstukken. Te lang en te ver heeft de overheid zich laten wegduwen in een jargon van faciliteren, op afstand blijven, de markt en zelfredzaamheid van burgers. Deze begrippen hoeven niet geheel overboord, maar nu bedrijven, maatschappelijke partijen en burgers dat nodig hebben en zelf vragen om een overheid die leiding pakt, is een zelfbewust optreden van de overheid nodig voor de toekomst.

De coronacrisis heeft aangetoond dat enerzijds de weerbaarheid en het innovatie vermogen in de samenleving en bedrijfsleven groot is, maar anderzijds diezelfde partijen ook vragen om slagkracht en lef van de overheid op alle niveaus. Nieuwe bezieling in de bestuurlijke en financiële verhoudingen, nieuwe vormen voor handelen op regionaal niveau, ruimte voor experiment en eigen keuzes, gecombineerd met een nieuw zelfbewustzijn van de overheid, bieden perspectief op een openbaar bestuur dat de stap kan zetten naar de toekomst.

Spieken bij de buren
Een van de opvallendste kenmerken van de Engelse bestuursstructuur is de differentiatie in takenpakket tussen lokale overheden. Bepaalde ‘gemeenten’ hebben in dit model minder taken dan andere. Zaken als afvalverwerking en sociale zekerheid berusten in dit geval bij een (democratisch gekozen) hogere overheid (‘counties’). Ondanks de veel grotere verzorgingsgebieden van lokale overheden in Engeland kent men hier ook geïnstitutionaliseerde vormen van samenwerking (‘joint-boards’).

In België heeft men op het terrein van sociale zekerheid, welzijn en zorg een democratisch gelegitimeerde constructie, genaamd het Openbaar Centrum voor Maatschappelijke Welzijn (OCMW). Soms dient dit OCMW meerdere gemeenten, maar het kan ook een uitvoeringsorgaan zijn van een gemeente. Het OCMW bestaat uit drie vaste delen, namelijk de raad, het vaste bureau (het ambtelijk apparaat) en de voorzitter (gekozen uit de leden van de raad en is tevens de dagelijks bestuurder). De raad bestaat maximaal uit een derde van leden van de betrokken gemeenteraden, waarnaast de overige leden van buiten de gemeenteraden komen, maar wel worden benoemd door de gemeenteraden. Soms is het ook mogelijk dat een deel van de raden wordt gekozen door de plaatselijke bevolking zelf.

Onze oosterburen kennen het ‘Kreis-model’. De wijze waarop dit wordt georganiseerd verschilt per deelstaat, maar de uitgangspunten komen min of meer op hetzelfde neer. Het ‘Kreis-model’ is een gemeentelijk samenwerkingsverband, om taken uit te voeren die de bestuurskracht en de financiële kracht van individuele gemeenten overstijgen en/of gemeentegrenzen te boven gaan. Daarbij worden de leden van dit Duits samenwerkingsverband rechtstreek gekozen door de inwoners van een ‘Kreis’. Over het algemeen geldt dit ook voor de voorzitter. Verder variëren de taken naar behoefte – en worden soms zelfs wettelijk verplicht opgelegd – van het sociale domein (bijvoorbeeld onderwijs, jeugdvoorzieningen of zorg voor ziekenhuizen) tot taken op fysiek domein als riolering en vuilnisophaaldiensten.

Bovengenoemde alternatieven kennen alle ook hun nadelen, maar bij het nadenken over een nieuw Nederlands model voor regionaal bestuur valt veel te leren van onze buren.

Ard Schilder, directeur-secretaris bij de Zuidelijke Rekenkamer
Erik Roest, programmamanager sociaal domein gemeente Tilburg

Het essay is geschreven op persoonlijke titel