‘Afhankelijkheid burgemeester van raad knelt’

Niet dat ze met iemand zouden willen ruilen, maar burgemeesters vinden dat ze een eenzaam beroep hebben. Kwetsbaar zijn ze ook, voornamelijk omdat hun onafhankelijkheid onder vuur ligt. En dat blijkt nou juist de belangrijkste basis van hun handelen, blijkt uit Tilburgs onderzoek.

Tientallen burgemeesters sprak Niels Karsten voor zijn onderzoek ‘Majesteitelijk en magistratelijk’, dat hij samen met onder andere Linze Schaap uitvoerde in opdracht van de ministeries van Binnenlandse Zaken en Veiligheid en Justitie. Doel van het onderzoek was om erachter te komen wat vandaag de dag de staat van het ambt is. Meer precies: de rollen en rolopvattingen van burgemeesters. Behalve met ze spreken, kon Karsten sommige burgemeesters minutieus observeren tijdens meeloopdagen – tot in de besloten collegevergaderingen toe. ‘Ik stond soms versteld van de openhartigheid’, aldus Karsten.

Linze Schaap zoekt de verklaring daarvoor deels in de eenzaamheid van de ambtsdragers. ‘Ze delen wel veel met de wethouders en de gemeentesecretaris, maar dat zijn toch andere beroepsgroepen. Er bestaat onder burgemeesters duidelijk behoefte aan reflectie. Wij konden daarin voorzien.’

Dat klinkt als een bijna therapeutische rol voor de onderzoekers. Dat maakt nieuwsgierig. Want waar hebben hun ‘cliënten’ het dan zoal over? ‘Je verwacht het misschien niet, maar als ze elkaar onderling treffen dan gaat het eigenlijk altijd over de dubbele woonlasten’, zegt projectleider Karsten. In artikel 71 Gemeentewet is namelijk vastgelegd dat een burgemeester binnen een jaar zijn feitelijke hoofdverblijf dient te hebben in de gemeente waar hij of zij burgemeester is. De raad kan hooguit een jaar ontheffing van het woonplaatsvereiste verlenen. Veel nieuw benoemde burgemeesters krijgen als gevolg van de stagnatie op de woningmarkt echter hun huis in hun voorlaatste gemeente niet dan wel met groot verlies verkocht. De omstandigheden confronteren ze soms met twee jaar lang met dubbele woonlasten. ‘Vreemd ook wel een beetje’, vindt Schaap het discours, ‘want iedereen die voor zijn werk moet verhuizen, heeft last van dit aspect van de economische crisis.’

‘Kan zijn. Maar die dubbele woonlasten is vaak toch het eerste dat ze noemen’, zegt Karsten. Een andere grote, deels onuitgesproken, collectieve zorg blijkt de agressie en intimidatie te zijn waarmee burgemeesters steeds vaker worden geconfronteerd, veel meer nog dan wethouders en raadsleden. Uit andere onderzoeken blijkt dat bijna twee op drie burgemeesters er het slachtoffer van zijn. En het aantal onheuse bejegeningen stijgt. Daarbij gaat het vooral om verbale agressie en bedreiging en intimidatie. Met daadwerkelijk fysieke agressie heeft bijna één op de tien burgemeesters te maken (gehad). ‘Vooral tijdens ontmoetingen tussen burgemeesters gaat het hier met regelmaat over. Een aantal burgemeesters voelt zich op dit punt erg kwetsbaar’, stellen de onderzoekers.

Goede vragen
Noem het bijvangst van de onderzoekers, deze ontboezemingen. De onderzoekers van de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur zeggen door hun groeps­gesprekken, interviews en meeloopdagen heel dicht bij de kern van dat burgemeestersambt gekomen. Wat dat dan is? ‘Waken en binden’, zegt bestuurskundige en filosoof Karsten zonder te aarzelen. ‘Binnen het college, binnen de raad en in de samenleving. Het gaat er vooral om in allerlei netwerken te zitten. Niet als leider, de allesbepalende spin in het web, maar meer als knooppunt. Als burgemeester waak je over de relaties. Dat ze er zijn, maar ook dat ze goed lopen.’

Burgemeesters blijken zichzelf in relatie tot de samenleving vooral te zien als burgervader, verbinder en vertegenwoordiger. In hun contacten met burgers, maatschappelijke organisaties zien ze het als hun primaire doel het verkrijgen van inzicht in maatschappelijke problemen die spelen. Karsten: ‘Burgemeesters zijn de hele dag bezig met het stellen van goede vragen. Dat doen ze ook in het college.’

Om hun rol van verbinder tussen de partijen en bewaker van onder andere goede besluitvormingsprocessen goed te kunnen uitoefenen, zijn integriteit, onafhankelijkheid en onpartijdigheid volgens burgemeesters de kernwaarden van hun ambt. Hun politieke achtergrond verschilt weliswaar, maar in hun rolopvattingen en waardeoriëntaties vormen ze volgens Karsten en Schaap ‘een nogal homogene groep bestuurders’. Het basisprofiel van de Nederlandse burgemeester ziet er op grond van de door henzelf omschreven functierollen, ongeveer als volgt uit: voorzitter, verbinder, burger­vader, vaandeldrager, bestuurlijke kwaliteitsbewaker, openbare ordebewaker en bestuurder in algemene dienst. Geen burgemeester kan, hoewel er variatie te bespeuren valt, één of meer van die rollen niet vervullen.

Rollenconflict
Daarmee komen we op een heikel punt. Want wat burgemeesters als hun rol zien en ervaren, spoort niet echt met wat anderen van hen verwachten. ‘De bevolking verwacht meer van je dan waartoe je in staat bent. Ze zien je als baas van de gemeente, oplosser van de problemen, een onafhankelijk aanspreekpunt’, zegt Schaap.

Bij de meeste van die rollen zijn burgemeesters echter betrekkelijk terughoudend. ‘Een burgemeester die een inhoudelijke visie uitdraagt wordt politiek al snel teruggefloten. Het uitdragen van een inhoudelijke visie op de samenleving kan op gespannen voet komen te staan met de onafhankelijkheid en aanspreekbaarheid van de burgemeester’, aldus de onderzoekers.

Stel dat hij optreedt tegen jeugdbendes, dan verliest hij mogelijk zijn positie als onafhankelijk aanspreekpunt voor probleemjongeren. Idem dito met motorclubs. ‘Burgemeesters zijn vooral bezig de gemoederen niet al te verhit te laten worden. Op moment dat je een beslissing neemt, word je kwetsbaar’, zegt Karsten. En zo past om dezelfde reden inhoudelijke sturing buiten de eigen portefeuilles wat burgemeesters betreft evenmin bij de aard van het ambt anno nu. Dat brengt hun belangrijkste gezagsbasis – de positie ‘boven de partijen’ – in gevaar. Het onderzoek maakt duidelijk dat als het om gezag gaat, burgemeesters dat in de eerste plaats juist ontlenen aan die positie.

Bij het op dit punt verder ‘doorzagen’ van de burgemeesters, kwamen Karsten en Schaap erachter dat hun grootste kwetsbaarheid met name zit ‘in de gegroeide en doorgegroeide afhankelijkheid van de burgemeester ten opzichte van de gemeenteraad’ en de aanstellingswijze.

Worsteling
Voordat we aan dat laatste onderdeel toekomen, is het nodig eerst nader te bezien waar het nu precies schuurt met de raad. In het kort komt die kwetsbaarheid hier op neer: burgemeesters moeten hun onafhankelijkheid bewaken tegenover de raad, maar tegelijk zijn ze sterk afhankelijk van diezelfde raad. Nu, zo vinden de burgemeesters, is hun positie nog onafhankelijk, maar de druk die ze voelen van de raad wordt groter en groter. De gemeenteraad gaat om te beginnen al over de benoeming – formeel is het weliswaar een Kroonbenoeming, maar de facto beslist de raad – en daarna ook nog eens over zijn herbenoeming.

‘Tja, en dan kunnen integriteitskwesties een worsteling worden’, zegt Karsten. ‘Ik bedoel, van een burgemeester wordt verwacht dat hij optreedt tegen niet-­integere raadsleden die bijvoorbeeld te innige banden hebben met een bouw­onderneming. Maar tegelijk zijn burgemeesters van diezelfde raadsleden afhankelijk bij hun herbenoeming. Daardoor kunnen ze in een spagaat terecht komen.’

Linze Schaap: ‘Burgemeesters zijn net mensen. Iedereen die werk heeft, wil dat behouden.’ Om de integriteit in en van het lokale bestuur echter goed te kunnen bewaken, moet je als burgemeester in feite volledig onafhankelijk kunnen zijn. Ook van de raad. ‘Bij die rol past dus eigenlijk het beste een Kroonbenoeming’, zegt Schaap. Dat is overigens niet wat burgemeesters aangeven. Ze behouden volgens hem het liefst de huidige Kroonbenoeming, dus met de grote rol van de gemeenteraad en burgemeester in zijn rol als eigenstandig en onpartijdig voorzitter van raad en college. Dus als je ze vraagt naar de gewenste aanstellingswijze, zeggen ze tevreden te zijn met de huidige rol van de raad. ‘In die zin zijn burgemeesters erg conservatief’, zegt hij.

Afgeschaft
De belangrijkste lering die Niels Karsten en Linze Schaap uit het onderzoek trekken, is dat er alle reden is om eens goed na te denken over de positie van de burgemeester in het huidige bestel. ‘Die discussie zou moeten gaan over wat je met het burgemeestersambt wil. Het is nu een historisch gegroeid ambt, dat niet volgens een vooropgezet plan is gecreëerd. Wat burgemeesters aan bevoegdheden hebben, is een optelsom van allerlei ontwikkelingen. En nooit is er een moment goed stil­gestaan bij wat hebben we 150 jaar lang hebben laten groeien’, aldus Schaap. ‘De eerste vraag is of datgene dat we hebben ook is wat we willen’.

‘Neem openbare orde en veiligheid. Dat hoeft helemaal niet principieel bij de burgemeester te liggen. In buitenland is dat ook niet altijd het geval. Er zijn landen waar ze de burgemeester zelfs hebben afgeschaft, zoals in Finland en in Zweden.’

Discussies over de toekomst van het ambt moeten volgens de onderzoekers vooral gaan over de mate van samenhang tussen rollen en rolopvattingen van burgemeesters, de verwachtingen ten aanzien van de burgemeester en de institutionele kenmerken van het ambt.

‘Als je een knopen-doorhakker wil hebben, een echte leider van het college, dan hoort daar een eigen legitimatie bij’, zegt Schaap. Hij vervolgt: ‘En als je er een politieke leider van wil maken, dan moet je vervolgens ook af van het dualisme. Dat systeem gaat uit van twee gelijkwaardige organen: de raad en het college. Als je de leider door de raad laat aanstellen, dan loop je als raad aan de leiband van de burgemeester. Op papier is het misschien andersom, maar in landen waar de burgemeester direct wordt gekozen is eerder sprake van burgemeestersmonisme dan van raadsmonisme. Daar is de raad monddood gemaakt.’

Voordat we volgens Karsten toekomen aan een discussie over een gekozen burgemeester – en die discussie zal vast weer de kop opsteken, zo verwachten ook de burgemeesters – zou eerst eens een goede discussie moeten worden gevoerd over wat we van de burgemeester verwachten. ‘Denk eerst na over wat het ambt moet betekenen, daarna over welke aanstellingswijze daar het beste bij past. Een discussie over de aanstellingswijze is, tenzij normatief opgevat, slechts een afgeleide discussie’, zegt Karsten.
‘Eerst de inhoud, dan de vorm’, besluit Schaap.

Vier uitdagingen
Het ambt van burgemeesters staat volgens de onderzoekers Karsten en Schaap voor ten minste vier uitdagingen:
• De borging van de positie van de burgemeester boven de partijen. Die is kwetsbaar is geworden als gevolg van politisering van het ambt en de daarbij toegenomen afhankelijkheid van de gemeenteraad.

• Het vinden van en omgaan met verbreding. De burgemeester zal steeds meer politieke en bestuurlijke en sociaal maatschappelijke partijen zal moeten betrekken bij de besluiten die hij neemt.

• Het ontwikkelen van eigentijds leiderschap en nieuwe vormen van gezag. Dit is nodig om de kwetsbaarheid van de burgemeester kunnen ondervangen en ook om te beantwoorden aan de maatschappelijke roep om leiderschap in een functie die zich institutioneel niet leent voor sterk leiderschap.

• Het borgen van de aantrekkelijkheid van het ambt. Die is afgenomen door toenemende agressie en geweld tegen burgemeesters en ontwikkelingen in de rechtspositie van burgemeesters.

CdK als steun- en toeverlaat
De commissarissen van de koning (CdK’s) moeten zorgen dat er een meldpunt komt waar burgemeesters, wethouders, fractievoorzitters, griffiers en gemeentesecretarissen terechtkunnen om melding te maken van integriteitskwesties of verstoorde bestuurlijke verhoudingen in hun gemeente. Tot die aanbeveling komen de masterstudenten bestuurskunde Zoubir Boukheloua, Vera Crompvoets, Laurie van Melick en Rianne Theeuwen aan de Universiteit Tilburg in hun rapport ‘Spreken is het nieuwe zwijgen’. Het rapport over de rol van de commissaris der koning (CdK) bij bestuurlijke integriteit en geschillen werd opgesteld in opdracht van Noord-Brabant.

Een meldpunt is volgens de onderzoekers ‘handig en drempelverlagend’. Voorwaarde is wel dat het melden van zulke situaties binnen de gemeenten ‘genormaliseerd’ moet worden. Er ligt voor de CdK een rol om ervoor te zorgen dat het praten over en melden van integriteitskwesties of verstoorde bestuurlijke verhoudingen normaal wordt. ‘Als gemeenten huiverig zijn in het melden van dergelijke situaties, dan is het meldpunt weinig effectief’, aldus de onderzoekers. Voordeel van een meldpunt is dat ook de CdK weet wat er zich binnen de gemeente afspeelt. Eventueel kan de CdK naar aanleiding van meldingen gesprekken aangaan met de burgemeester.

De Tilburgse onderzoekers hebben op een rij gezet wat de CdK voor lokale bestuurders kan betekenen op het gebied van integriteit. Dat deden ze omdat de Provinciewet binnenkort zodanig wordt gewijzigd dat de CdK een aparte rol krijgt in het bijstaan van de burgemeester in integriteitskwesties. Door de wetswijziging is hij straks belast met het adviseren en bemiddelen bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen in een gemeente. Daarvoor hoeft hij niet meer te wachten op een uitnodiging van de gemeente.

De burgemeester blijft weliswaar primair verantwoordelijk om dergelijke kwesties in zijn gemeente op te lossen, maar dat kan lastig zijn omdat hij niet alleen boven maar ook tussen de partijen staat. De onderzoekers onderscheiden grofweg twee handelwijzen waaruit de CdK zou kunnen kiezen: een reactieve of een proactieve. In een proactieve houding kan hij meer preventief handelen door ervoor te zorgen dat er wordt geïnvesteerd in een professionele houding dan wel in het handhaven van richtlijnen bij gemeenten. Hij zet daarbij via een maatstaf uiteen wat hij verwacht van de gemeenten en controleert ook of ze aan die maatstaf voldoen. In een reactieve houding handelt de CdK voornamelijk achteraf en wacht af tot er een beroep op hem wordt gedaan.