Regio moet beter en democratischer georganiseerd

De regio is een ‘blijvertje’, maar kent een aantal hardnekkige problemen. Het gebrek aan democratische legitimiteit is er een van, maar ook de lappendeken aan onsamenhangende regio’s. Door het toepassen van zes uitgangspunten kan de spanning tussen de plus- en minpunten van regionaal samenwerken worden verminderd. Urgentie is geboden. Er moet geen vierde bestuurslaag komen.

Autonomie

Dat stelt de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) in zijn donderdag verschenen advies ‘Droomland of niemandsland? Uitgangspunten voor het besturen van regio’s’. Het advies is op verzoek van minister Ollongren van Binnenlandse Zaken opgesteld. In dat advies worden zes uitgangspunten beschreven om tot betere regionale samenwerking te komen, waaronder autonomie, ruimte voor verschil en democratische legitimatie. Die zijn ‘makkelijk op te tellen tot een vierde bestuurslaag’, stelt de ROB, maar daar is hij geen voorstander van. ‘Ervaringen uit het verleden zijn niet bestendig gebleken.’

 

Maatschappelijke opgaven

Voor veel maatschappelijke opgaven is de regionale schaal steeds meer de schaal om die opgaven op te pakken, stelt de Raad. Denk aan de Omgevingswet, de Regionale Energie Strategieën (RES), maar ook de op handen zijnde wettelijke verplichting om regionaal samen te werken rondom specialistische jeugdzorg. Volgens de ROB bestaat er grosso modo brede steun voor om bij grote opgaven samen te werken. De regio als droomland, typeert de ROB die samenwerking van verschillende overheden in bestuurlijk regionale ecosystemen.

 

Mismatch

Tegelijkertijd is de regio ook een niemandsland. Vijf knelpunten zijn daar debet aan, stelt de ROB. Door de toename van (verplichte) vormen van intergemeentelijke samenwerking en vakdepartementaal beleidsmonopolie is er een onsamenhangende lappendeken van regio-indelingen ontstaan. Het toenemende regio-belang drukt daarnaast flink op het bestuurlijk vermogen van vooral gemeenten. De regio’s ontberen democratische legitimatie. In het verlengde daarvan neemt de politieke zeggenschap van gemeenten af, terwijl zij wel financieel en inhoudelijk verantwoordelijk blijven. Tot slot is er een mismatch tussen opgaven, schaal en bevoegdheden omdat het ontbreekt aan een centrale visie op regiovorming.

 

Urgent

Het doorvoeren van veranderingen is urgent, benadrukt de Raad, gezien onder meer de grote transities op het gebied van klimaat, wonen en leefbaarheid. ‘Om deze complexe transities verder te brengen, is een andere manier van samenwerken nodig.’ Gemeenten kunnen vaak in hun eentje de toenemende verantwoordelijkheid niet alleen aan en ‘zoeken hun toevlucht in regionale hulpstructuren.’ Tot slot is het belang van regio’s de afgelopen jaren toegenomen.

 

Integrale regionale agenda

Door het toepassen van zes uitgangspunten voor het besturen van de regio kunnen de knelpunten worden aangepakt. Ten eerste moet de inhoud centraal worden gesteld. ‘Er is nood aan een integrale regionale agenda voor vraagstukken van klimaat, energie, wonen, infra en mobiliteit, zorg en onderwijs, economie, werk en inkomen, natuur en het gebruik van de schaarse ruimte’, aldus de Raad. Het bestuur van de regio’s moet ten tweede democratisch gelegitimeerd zijn. Beleidsrijke taken moeten worden toebedeeld aan formele bestuurslagen met een democratisch gekozen volksvertegenwoordiging die zoveel mogelijk integrale afwegingen kan maken. Bij minder beleidsrijke onderwerpen moet de regio onderling afspraken maken hoe zij de democratische legitimiteit regelt.

 

Congruente indeling

Regio’s moeten autonoom hun werk kunnen doen, adviseert de ROB. ‘Uitgangspunt moet zijn dat de aanpak van maatschappelijke opgaven op regionaal niveau een proces van regio’s zelf moet zijn en van onderop moet komen.’ Alleen bij inhoudelijk zwaarwegende redenen kan daarvan worden afgeweken. Een congruente indeling is een vierde uitgangspunt dat in de ogen van de ROB ten goede komt aan regionale samenwerking. De samenwerkende overheden moeten de taken zoveel mogelijk met dezelfde partners uitvoeren en/of binnen dezelfde buitengrenzen van samenhangende samenwerkingsgebieden. ‘Regionale opgaven moeten in beginsel worden georganiseerd langs een consistente en congruente indeling, tenzij de inhoud zwaarwegende redenen geeft om daarvan af te wijken.’

 

Ruimte voor verschil

Gezien de regionale verscheidenheid in Nederland moet er voor de aanpak van regionale opgaven ruimte zijn voor verschil, benadrukt de ROB. ‘De kracht van differentiatie schuilt in het eigenaarschap: de bestuurslagen die het vermogen en vertrouwen hebben om een opgave of taak uit te voeren, krijgen die toebedeeld en mogen het doen.’ Tot slot moet worden gezorgd voor passende financiering. Als het gaat om verplichte regionale samenwerking met veel landelijke kaders en weinig beleidsruimte, moet het rijk hiervoor voldoende budget beschikbaar stellen. Als gemeenten of regio’s daar een plusje op willen zetten, moeten ze dat uit eigen middelen betalen. Voor opgaven en transities op bijvoorbeeld het gebied van bijvoorbeeld klimaat, woningbouw, jeugd en de arbeidsmarkt zijn andere sturings-, verantwoordings- en financieringsinstrumenten nodig. ‘Ze kennen een onzekere dynamiek en uitkomst en vanwege die onzekerheden is een goede afweging tussen kosten en baten niet eenvoudig: de baten zullen diffuus neerslaan en vaak vallen ze niet bij de investerende partijen.’

 

Onvoldoende benut

Een nieuw kabinet moet meteen stappen zetten om tot betere regionale samenwerking te komen, adviseert de ROB. ‘De regio’s zijn belangrijk en bepalend voor het succes van toekomstig kabinetsbeleid’, aldus de Raad. Daarnaast worden de kwaliteit van regio’s, en de verschillen daarin, wel gezien, maar nog onvoldoende benut.’ Regio’s moeten ruimte en vrijheid krijgen om een aantal opgaven op hun eigen manier, passend bij de regio, op te pakken. Bestuurlijk maatwerk, noemt de Raad dat.

 

Sterkere minister BZK

Daarnaast moet er een afwegingskader komen, over taaktoedeling, maatwerk en principes voor het aanpakken van maatschappelijke opgaven op regionale schaal. De zes uitgangspunten van de ROB moeten daarin leidend zijn. In navolging van onder meer de Raad van State, maar ook in eerdere adviezen van de ROB, hamert de ROB daarnaast op het wettelijk versterken van de stelselverantwoordelijkheid van de minister van BZK, daar waar het gaat ‘om het beleid van het rijk dat betrekking heeft op het decentraal bestuur.’