Ondergeschikt en toch raadslid

In de organen van de gemeenschappelijke regeling komen ze deze zelfde bestuurders soms tegen als hun bestuurlijke chef. Ambtenaren die ‘door of vanwege het gemeentebestuur zijn aangesteld of daaraan ondergeschikt’ kunnen op grond van de Gemeentewet (art. 13) geen lid van de gemeenteraad zijn. In beginsel wordt aangenomen - op basis van een Koninklijk Besluit uit 1958 - dat ambtenaren die in dienst zijn bij gemeenschappelijke regelingen wel raadslid kunnen zijn. Daarbij is het van belang om de zinsnede ‘in beginsel’ te benadrukken. Ondanks het niet direct in dienst zijn bij de gemeente kunnen vanwege andere redenen er ondergeschiktheidsrelaties onstaan.

Een voorbeeld hiervan is de politieman die in dienst is bij de regionale politie. In dit geval is een aanstellingsrelatie in het geheel afwezig, maar door de aansturingsbevoegdheden van de burgemeester inzake de handhaving van de openbare orde kan er een directe ondergeschiktheidsrelatie ontstaan tussen de politieman en de betreffende gemeente.

Waar een dergelijke ondergeschiktheid daadwerkelijk zich voor kan doen, moet dan ook tot een onverenigbaarheid worden geconcludeerd. Met andere woorden: de onverenigbaarheid kan een grond vinden in de aanstellingsrelatie en in de mogelijkheid om aan de betrokken ambtenaar bijzondere en algemene aanwijzingen te geven.

Bij de meeste ambtenaren die werkzaam zijn bij een gemeenschappelijke regeling werpt de aanstellingsrelatie van het kandidaat-raadslid geen hindernissen op. Is dit ook het geval betreffende de overige vormen van ondergeschiktheid? Dat hangt ervan af. In veel gevallen is tussen de betreffende ambtenaren en het bestuur van de gemeenschappelijke regeling een ondergeschiktheidsverhouding. Het collegelid van de gemeente waar de ambtenaar raadslid wordt maakt deel uit van het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Dit bestuur kan aan de betreffende ambtenaar aanwijzingen geven. Deze ambtenaar komt mogelijk straks als raadslid dezelfde wethouder tegen en controleert deze.

In theorie zou de conclusie kunnen zijn dat hierdoor ongemakkelijke verhoudingen kunnen ontstaan door deze combinatie van functies, waardoor het wellicht wijs en verstandig is om het raadslidmaatschap niet te aanvaarden. Het gaat hier echter wel om een theoretische belemmering die in de praktijk geen problemen hoeft op te leveren.

Wat de wettelijke context betreft, is er in ieder geval geen dwingende onverenigbaarheid en dat komt omdat de ondergeschiktheid van de ambtenaar niet een ondergeschiktheid is aan een bestuurder van de gemeente, maar een ondergeschiktheid aan het bestuur van de gemeenschapelijke regeling, waarin de gemeente is vertegenwoordigd samen met andere gemeenten.

Via het stelsel van verboden handelingen en stemverboden kan op de gesignaleerde ongemakkelijke verhouding worden ingespeeld. Zo ligt het in de rede dat dit raadslid zich verre houdt van overeenkomsten tussen de gemeente en de gemeenschappelijke regeling, geen adviseur is in deze relatie en bij stemmingen over onderwerpen die tot zijn ambtelijke competentie behoren zich onthoudt.

Afspraken hierover kunnen weliswaar niet inhouden dat het raadslid zich verplicht zich van zijn stem te onthouden. Van het recht op het uitbrengen van de stem kan niet bij afspraak afstand worden gedaan; de beslissing tot stemonthouding blijft onder alle omstandigheden een verantwoordelijkheid van het raadslid. Wel kan terughoudendheid worden afgesproken. De schijn van belangenverstrengeling kan verder worden vermeden door bij de benoeming van het raadslid extern duidelijk te maken welke gedragslijn door raadslid en raad zullen worden gevolgd om onzuiverheden op dit punt te voorkomen.

Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de RU Groningen