'Je ontkomt niet aan meer juridische procedures'

Monden de flexibeler regels van de Omgevingswet uit in een lawyers paradise? In een serie vraagt Binnenlands Bestuur experts naar juridische knelpunten voor gemeenten. In deel twee: Hanna Tolsma, hoogleraar besluitvorming en rechtsbescherming in het omgevingsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.

Eens met kritiek

‘Vanuit wetenschappelijk perspectief ben ik nieuwsgierig wat de Omgevingswet gaat brengen’, zegt Hanna Tolsma. ‘De wet introduceert nieuwe juridische instrumenten. Na tien jaar van wetgevingstraject ben ik benieuwd hoe gemeenten die gereedschapskist gaan benutten. Tegelijkertijd ben ik het eens met de kritiek op de Omgevingswet. Tot op heden heb ik geen overtuigende onderbouwing van de noodzaak ervan gezien. In elk geval niet om daarvoor het hele stelsel van omgevingsrecht over de kop te gooien.’

Complex geheel
Eenvoudig en beter? Nee, dat gaat het volgens Tolsma onder de Omgevingswet niet worden. ‘Je kunt iets op hoofdlijnen mooi in infographics presenteren, maar als je één blik werpt op de geconsolideerde versies van de wetteksten en de AMvB’s die eronder hangen – dan zie je meteen dat de Omgevingswet een complex geheel is. Die kritiek hoor je de laatste tijd uit juridische hoek meer. Met daarbij het pleidooi om te stoppen met de Omgevingswet. Maar ik verwacht niet dat de Omgevingswet in dit stadium nog is tegen te houden.’

Meer procedures
Volgens Tolsma zal de Omgevingswet voor gemeenten geheid tot meer juridische procedures leiden. ‘Het gaat om nieuwe wetgeving, bepaalde zaken zullen via de rechter eerst juridisch moeten worden uitgekristalliseerd. En het omgevingsrecht is per definitie besluitvorming in situaties waar tegenstrijdige belangen bestaan. Grote opgaven als de energietransitie en klimaatadaptatie leggen daar extra druk op. Je ontkomt niet aan besluiten waar niet iedereen het mee eens is, en dus aan meer procedures.’

Participatie
Ze weet het: er wordt onder de Omgevingswet straks meer ingezet op burgerparticipatie en daarmee kun je als gemeente ook procedures ondervangen. ‘Maar of dat nou zo een op een altijd het geval is? Als burger kun je nog zo’n fijn participatieproces hebben gehad – als je het niet eens bent met het besluit bestaat er nog steeds laagdrempelige rechtsbescherming bij de bestuursrechter. En terecht. Daar kun je als burger ook aankloppen als je het niet eens bent met de wijze waarop het participatieproces heeft plaatsgevonden.’

Minder tijd
Als serieus knelpunt voor gemeenten ziet Tolsma dat een omgevingsvergunning vaker zal moeten worden voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure. ‘Bij de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure heb je zes maanden de tijd om een besluit voor te bereiden. Nu moet dat dan in acht weken. Het zal een uitdaging zijn om als gemeente de juridische kwaliteit van die besluiten te waarborgen. Heb je voldoende kennis en kunde in huis om die complexe afwegingen in  korte tijd te maken? En de keuze om bij complexe zaken als gemeente zélf op voorhand te kiezen voor een uitgebreide procedure – die is er straks onder de Omgevingswet in beginsel niet.’   

Aarhus-proof
Wat zou ze nog snel aan de wet verspijkeren als ze een dagje in de schoenen van de wetgever mocht staan? ’Ik zou in elk geval de rechtsbescherming Aarhus-proof willen maken. Het Europese Hof van Justitie heeft begin dit jaar uitspraak gedaan over toepassing van artikel 6.13 Awb in een zienswijze- procedure. Dat gaat over milieuzaken. Daaruit volgt dat iemand die heeft meegedaan aan de inspraakprocedure ook toegang moet krijgen tot de procedure bij de bestuursrechter. Ook al is die persoon volgens onze definitie geen belanghebbende. Dat is een fundamentele uitspraak, waar de wetgever wat mee moet.’

Financiële participatie
‘Mijn tweede punt is dat de Omgevingswet de burgerparticipatie niet of nauwelijks regelt. Dat wordt  volledig aan het betreffende bestuursorgaan overgelaten. Zelf ben ik bezig geweest met onderzoek naar financiële participatie. Het ging over de verdeling van lusten en lasten bij zon- en windparken. Dat is nu helemaal niet geregeld door de wetgever. Er gebeurt in de praktijk van alles waarvan ik denk: dat is niet rechtmatig. Je loopt het risico dat afspraken tussen burgers, ontwikkelaars en overheid op juridisch drijfzand zijn gebouwd. Dat een initiatiefnemer naar de rechter kan stappen en het hele proces onderuit wordt gehaald.’

Morgen in deze serie: Rachid Benhadi, specialist omgevingsrecht bij Hekkelman Advocaten