Benut de kans die een vluchteling biedt

De integratie van vluchtelingen wordt een enorme lokale uitda­ging. Niet langer kan de verantwoordelijkheid daarvoor alleen bij de migrant worden gelegd. Een passende gemeentelijke aanpak stelt nieuwkomers in staat hun bijdrage te leveren aan de samenleving. 

Essay

Na de aandacht voor de komst van vluchtelingen en de vestiging van asielzoekerscentra, volgt de komende tijd de uitdaging van hun maatschappelijke integratie. Omdat dit een lokaal proces is en er feitelijk nauwelijks nog sprake is van een nationaal integratie­beleid, zal dit vooral op de schouders van het lokaal bestuur komen. Maar ook gemeenten hebben hun integratiebeleid grotendeels omgevormd in algemeen beleid en specifieke budgetten grotendeels wegbezuinigd. Het is dus maar de vraag of lokale overheden voldoende toegerust en voorbereid zijn op de integratie van deze nieuwe migranten. Veel meer dan de  nieuwkomers die in de jaren ’80 en ’90 naar Nederland kwamen, zullen de vluchtelingen van nu op zichzelf zijn aangewezen om van hun vlucht daadwerkelijk een succes te maken.

Naar schatting zal Nederland in 2015 ruim 30 duizend asielzoekers ontvangen. Uiteraard zal een deel van hun verzoeken worden afgewezen en zal een aantal asielzoekers zelf terugkeren. De migratiegeschiedenis leert echter dat migratiestromen die tijdelijk lijken, dit vaak niet zijn. Denk aan de gastarbeiders die vrijwel allemaal bleven of aan de vluchtelingen uit de jaren ’90. Bovendien lijkt de situatie in herkomstlanden als Syrië, Libië en Afghanistan niet bepaald te verbeteren.

Visie ontbreekt
Dit maakt van het huidige vluchtelingenvraagstuk een integratievraagstuk in wording. Hierbij spelen taalonderwijs, activering van de arbeidsmarkt, onderwijs en huisvesting een sleutelrol. Een visie op die integratie ontbreekt echter nog. Ongetwijfeld komt dit mede door de huidige focus op opvang, op de voortgaande vluchtelingenstroom zelf, en de instandhouding van de ‘mythe van tijdelijkheid’.

Integratie is echter een zeer langdurig proces, en daarom is tijdig investeren in integratie geboden. Activering en oriëntatie op de Nederlandse samenleving biedt ook perspectief voor de vluchtelingen zelf. Niet het aankomen in een nieuwe samenleving, maar het vinden van een plaats ín die samenleving is het geijkte eindpunt van een vluchtproces.

Het is zeer de vraag of het integratiebeleid zoals we dat nu kennen voldoende aanknopingspunten biedt voor de integratie van deze nieuwe groep nieuwkomers. Het afgelopen decennium is het beleid drastisch veranderd. Deze veranderingen hebben grote implicaties voor het lokale niveau dat, geconfronteerd met deze nieuwe toestroom, nauwelijks middelen heeft om de integratie actief te bevorderen. Daarbij gaat het niet eens zozeer om het doelgroepenbeleid van de jaren ’80 (het ‘etnische minderhedenbeleid’), het gaat ook om specifieke intensiveringen van algemeen beleid, zoals taalondersteuning in het basisonderwijs, die inmiddels zijn verdwenen.

Mainstreaming
De inbedding in algemeen beleid wordt ook wel omschreven als de ‘mainstreaming’ van integratie. Vooral in de jaren nul maakte de centrale overheid daar werk van. De gedachte achter mainstreaming is dat beleid gericht dient te zijn op de gehele samenleving, niet op afzonderlijke migrantengroepen. Hier wordt vaak een vergelijking gemaakt met ‘gender mainstreaming’ waarbij sensitiviteit voor ‘gender’ een algemene verantwoordelijkheid werd in plaats van een speerpunt van specifiek beleid.

Ook weerspiegelt mainstreaming op het terrein van integratie de toegenomen aandacht voor de integratie van de tweede en derde generatie migranten, met name van Turkse, Surinaamse, Marokkaanse en Antilliaanse origine. Hierbij gaat het per definitie om in Nederland geboren en getogen burgers die bereikt worden door algemeen beleid op het terrein van onderwijs, arbeidsmarkt en huisvesting.

In de praktijk hangt mainstreaming echter vaak samen met budgetbeperkingen. In feite heeft vooral de centrale overheid zich het afgelopen decennium steeds verder teruggetrokken uit het domein van integratie. Ook wijst onderzoek op het risico dat onder het mom van mainstreaming de verantwoordelijkheid voor integratie verwatert. Het wordt dan steeds moeilijker om een coherente en consistentie visie op integratie uit te stralen en te voorkomen dat beleidsmaatregelen op diverse terreinen elkaar tegenspreken.

Juist gegeven het grotendeels ontmantelde integratiebeleid, ligt er een belangrijke uitdaging voor het lokaal bestuur om aan vluchtelingen een realistisch perspectief op integratie te bieden. Het lokale niveau, met name dan de steden, is ook het meest gepaste niveau om integratie te bevorderen. Dat is immers waar migranten naar school gaan, werk vinden, contact maken met buurtbewoners, et cetera. Bovendien biedt inbedding van integratie in lokaal beleid mogelijkheden om recht te doen aan de grote mate van diversiteit. Integratie vormt in Enschede een heel andere uitdaging dan in Groningen.

Taal sleutelfactor
Gemeenten kunnen een aantal maatregelen nemen om tot vernieuwing in het integratiebeleid te komen, zonder terug te vallen op het geïnstitutionaliseerd doelgroepenbeleid van de jaren ’80.  Feitelijk behelzen die een tijdelijke intensivering van algemeen beleid, gericht op de specifieke toestroom waarmee gemeenten zich momenteel geconfronteerd zien.

Taalverwerving is een sleutelfactor voor integratie. Dit geldt wellicht bijzonder voor Nederland. In tegenstelling tot sommige andere Europese landen kan er hier niet van worden uitgegaan dat migranten kennis hebben van de taal. Daarin investeren heeft dan ook prioriteit, en zou eigenlijk vanaf dag één in het asielzoekerscentrum dienen te gebeuren (recentelijk heeft de Tweede Kamer daartoe ook een motie aangenomen).

Taal hangt samen met inburgering. Die inburgering is momenteel gestoeld op een principe van individuele verantwoordelijkheid, waarbij de migrant zelf de voorbereiding uitstippelt en financiert. Deze benadering is geïnspireerd op de familiemigranten die begin deze eeuw de voornaamste categorie in deze inburgeringsprogramma’s vormden en per definitie iemand (een ‘referent’) hadden in de Nederlandse samenleving: iemand die hulp, kennis en middelen ter beschikking kon stellen.

Het is zeer te betwijfelen of dit in gelijke mate uitpakt voor asielzoekers die uiteraard vaak hier geen ‘referent’ hebben. Er bestaat wel een regeling voor asielzoekers die voorziet in geldteruggave als ze binnen een bepaalde termijn het inburgeringsexamen halen. Het is echter de vraag hoeveel van hen dit halen.

Arbeidsmarkt
Activering op de arbeidsmarkt vormt voor de meeste migranten het hart van het integratieproces. Het is van groot belang voor zowel het toekomstperspectief en het welbevinden van de migrant zelf, als voor de maatschappelijke beeldvorming.

Hoewel het opleidingsniveau van de Syriërs en Afghanen die naar Nederland komen zeker niet moet worden overdreven, zitten er relatief geschoolde migranten tussen. Maar ook naar ongeschoold werk is in de Nederlandse samenleving nog altijd veel vraag (denk maar aan de sectoren die veel arbeids­migranten aantrekken uit Polen).

De uitdaging is om dit nieuwe aanbod af te stemmen op de vraag op de arbeidsmarkt. Dit kan bijvoorbeeld door mogelijkheden voor werk-stagecombinaties te verruimen. Erkenning van diploma’s is een andere belangrijke voorwaarde voor activering. De rol die de overheid hier kan spelen is, formeel bekeken, uiteraard beperkt. Maar in het kader van de moderne governance-gedachte kunnen (lokale) overheden hier wel degelijk een faciliterende rol spelen. Lokaal leiderschap en creatieve ad-hoc maatregelen lijken daarbij gepast.

Onderwijs is een andere sleutelsector op het terrein van integratie. Enerzijds kan het hierbij gaan om vormen van volwasseneneducatie, bijvoorbeeld in de vorm van omscholingscursussen. Denk aan een Libische loodgieter die graag op de Nederlandse arbeidsmarkt actief zou willen worden, maar nog niet over de benodigde certificaten beschikt. Door specifieke omscholingsprogramma’s aan te bieden, kunnen zo vraag en aanbod bij elkaar worden gebracht.

Anderzijds gaat het hierbij om taal­ondersteuning in het primair en secundair onderwijs. De (ruime) middelen die in het verleden hiervoor beschikbaar waren, zijn vrijwel volledig verdwenen. De toestroom van een kersverse eerste generatie migranten maakt specifieke taalondersteuning onontbeerlijk.

Creatieve maatregelen
Ten slotte de sector huisvesting. Dit begint eigenlijk al bij de vestiging van azc’s, die ontmoeting en toenadering tot de Nederlandse samenleving centraal zouden moeten stellen. Het is geen goede zaak dat veel azc’s buiten bewoonde kernen gevestigd zijn. Daarnaast gaat het om een solide doorstroom naar het sociale woningaanbod.

Omdat in stedelijke gebieden doorgaans meer banen voorhanden zijn maar het sociale woningaanbod beperkt is, zijn creatieve maatregelen geboden. Een snelle oplossing kan liggen in het ontsluiten van leegstaande kantoorpanden, vooral wanneer deze in of tegen woonwijken zijn gelegen. Kanttekening is wel dat een dergelijke oplossing tijdelijk zou moeten zijn, om te voorkomen dat alsnog sociale isolatie plaatsvindt.

Integratie laat zich moeilijk sturen. Op veel terreinen is de rol van de staat beperkt. Samenwerking met bijvoorbeeld bedrijfsleven, woningcorporaties en arbeidsbemiddelingsbureaus ligt voor de hand. Publiek-private initiatieven kunnen een breder effect hebben op maatschappelijke activering, maar ook op de beeldvorming.

Dit mag geen excuus zijn voor centrale en decentrale overheden om weg te kijken. Juist nu we zo duidelijk een nieuwe groep zien aankomen en we inmiddels vrij goed weten wat werkt en wat niet, is het noodzaak tijdig een gepast integratiebeleid op te tuigen. Daar zullen middelen voor nodig zijn. In Duitsland heeft de nationale overheid al circa 6 miljard euro vrijgespeeld voor opvang en integratie op lokaal en regionaal niveau. Het uitblijven van investeringen in integratie kan ertoe leiden dat men later de rekening gepresenteerd krijgt: ‘penny wise but pound foolish.’

Een gepaste aanpak van integratie kan ervoor zorgen dat negatieve beeldvorming wordt voorkomen en dat de Nederlandse samenleving de kansen die de komst van vluchtelingen met zich meebrengt ook optimaal benut.

Peter Scholten, universitair hoofddocent bestuurskunde aan de Eramus Universiteit Rotterdam