Trage openbaarmaking na een jaar Woo, onwil of onvermogen?

Geen verjaardagstaart, maar wel een ontbijtsessie. De Wet open overheid (Woo) is vandaag een jaar lang van kracht. Reden voor een geanimeerd gesprek, georganiseerd door regeringscommissaris Arre Zuurmond in samenwerking met iBestuur en ‘maatschappelijke coalitie’ Over Informatie Gesproken. Deskundigen gaan in gesprek over wat er bereikt is en wat beter moet, met onder meer staatssecretaris Alexandra van Huffelen. Naast inclusiviteit en toegankelijkheid en regie op de eigen gegevens, gaat het vooral over de actieve en passieve openbaarmaking. Ook over Woo-verzoeken, dus. De opvallende afwezige aan de ‘keukentafel’? De Woo-gebruikers of -verzoekers, burgers en journalisten zelf.

Zeven zorgen

Wel bespreken de deelnemers, veelal experts op het gebied van informatievoorziening en (digitaal) bestuur, ‘zeven zorgen’ over openbaarheid. Deze zorgen heeft Over Informatie Gesproken in een manifest verzameld. Het lijstje liegt er niet om. De menselijke maat is zoek, er is sprake van informatieasymmetrie, achterblijvende informatierechten en gebrekkige openbaarheid, het overleg met de buitenwereld verloopt moeizaam, leren lukt maar mondjesmaat en als klap op de vuurpijl is er ook nog eens een vertrouwenscrisis. Geen gemakkelijke opgave, zeker nu de Woo niet erin lijkt te slagen om deze problemen in haar eerste jaar op te lossen. Uit onderzoek van de Open State Foundation (OSF) en het Instituut Maatschappelijke Innovatie bleek onlangs dat de gemiddelde doorlooptijd van een Woo-verzoek met 167 dagen nog langer is dan die van een Wob-verzoek, terwijl de wettelijke termijnen juist zijn ingekort.

“De Woo is een kindje, dat na één jaar nog steeds in de couveuse ligt, nog steeds aan de beademing en nog steeds aan de sondevoeding”

Serv Wiemers, directeur Open State Foundation

Dubbel gevoel

Serv Wiemers, directeur van de OSF en lid van het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding (ACOI), zit ook aan tafel. Wiemers heeft een ‘dubbel gevoel’ bij het eenjarig bestaan van de Woo. Hij vergelijkt het met “de eerste verjaardag van een kindje, dat na één jaar nog steeds in de couveuse ligt, nog steeds aan de beademing en nog steeds aan de sondevoeding.” Niet best dus. Met het bestaan van de Woo is Wiemers ‘op zich blij’, hij vindt de wet ‘een goede stap vooruit’. Vooral de actieve openbaarmaking, waarbij overheden zelf informatie openbaar maken zonder dat daarvoor een verzoek van een burger nodig is, vindt hij een goede zaak. In de praktijk ziet Wiemers, en dat blijkt ook uit het OSF-onderzoek, dat termijnen niet worden gehaald. Overheden doen er ‘veel te lang’ over om documenten te verstrekken. De actieve openbaarmaking staat weliswaar in de wet, maar in de praktijk is er nog niets gebeurd. De stekker is uit PLOOI, het platform waarop actieve openbaarmaking zou moeten plaatsvinden, getrokken.

Beslisnota's openbaar

Gespreksleider Arre Zuurmond, regeringscommissaris Informatiehuishouding, vindt Wiemers ‘wel wat erg hard’. Dat de beslisnota’s, stukken waaruit blijkt welke afwegingen ten grondslag liggen aan besluitvorming door bewindslieden, tegenwoordig openbaargemaakt worden, vindt hij ‘een grote stap’. Toeslagenouders lazen de beslisnota’s, ‘en dat werkte direct door’. Deze ‘grote stap’, een reactie op de Toeslagenaffaire, werd overigens al voor de invoering van de Woo gezet. “Er gebeurt veel”, geeft Wiemers toe. Hij ziet ‘veel enthousiasme’ bij staatssecretaris Van Huffelen, en ook bij provincies en gemeenten. Maar ‘daadwerkelijk resultaat’, zegt Wiemers, dát is er ‘nog onvoldoende’.

Slecht georganiseerd

Van Huffelen, Zuurmond, en Eppo van Nispen tot Sevenaer (ambassadeur Over Informatie Gesproken), wijzen op het belang van ‘beeldvorming’. Zwartgelakte stukken die in ‘de media’ verschijnen, geven ‘de lijdzame burger’, die niet ‘genuanceerd denkt’ volgens Van Nispen tot Sevenaer het gevoel dat er dingen ‘achtergehouden worden’. Van Huffelen is het met hem eens, maar wijst erop dat persoonlijke gegevens van burgers ook niet openbaargemaakt moeten worden. Zij vraagt zich af hoe realistisch het is om de wensen van Wiemers op korte termijn te verwezenlijken. De staatssecretaris wijst erop dat er bij Financiën jarenlang ‘keihard gewerkt is’ om stukken rond de Toeslagenaffaire boven tafel te krijgen, ‘en elke keer kwam er toch weer ergens nieuwe informatie uit’. Dat heeft, net als de trage afhandeling van Woo-verzoeken, volgens Van Huffelen te maken met de ‘informatiehuishouding’. Er is volgens Van Huffelen een scala aan documentsystemen waarin ambtenaren en bestuurders – ook zijzelf – werken. “Dat organiseren we niet goed”, vindt de staatssecretaris, de meeste overheidsorganisaties zijn er zelfs 'heel slecht' in.

Als ambtenaren met de bestaande systemen moeten blijven werken, is het ‘eigenlijk onmogelijk’ om aan de voorwaarden van de Woo te voldoen.

Ambtenaar vreest bestuurder

Van Huffelen oogst niet alleen lof met haar analyse. De luisteraars zien als belangrijkste stap om actiever openbaar te maken niet een verandering in het documentatiesysteem, maar een ‘cultuurverandering’ of ‘gedrag’. ‘Lef’, ‘attitude’ en ‘motivatie’ worden meermaals genoemd. Ook Guido Enthoven, directeur van het Instituut Maatschappelijke Innovatie, is kritisch. “Naast de systemen is er ook wel een cultuurprobleem.” Volgens Enthoven hebben bestuurders die om informatie vragen, die in een paar dagen op hun bureau, terwijl een burger of journalist gemiddeld zes maanden moet wachten. Er is volgens hem ‘echt wel een probleem’. Enthoven wijst erop dat ook bij kleine Woo-verzoeken, die over minder dan vijftig pagina’s aan informatie gaan, termijnen ruimschoots overschreden worden. De meerderheid van de Woo-verzoeken is klein. Er zit een probleem in het denken bij de overheid, zegt hij. “Je dient primair de minister. Journalisten en burgers, dat is ‘gedoe’, dat is ingewikkeld en wordt als corvee gezien”, blijkt volgens Enthoven ook uit onderzoek van zijn organisatie. OSF-directeur Wiemers ziet ‘angst’ bij ambtenaren: “Wat als we de bestuurder in een kwaad daglicht zetten?”

Stappen zetten

Volgens Sarah Morassi, programmamanager Openbaarheidsbeleid en programma Open Overheid bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken, heeft iedereen een beetje gelijk. Na een jaar Woo zijn volgens Morassi ‘stappen gezet’, maar ‘we zijn er nog niet’. Vooral de termijnen waarbinnen Woo-verzoeken worden behandeld, dat moet volgens haar echt beter. Als de informatiehuishouding op orde is, zou dat helpen, zegt Morassi, maar dat het halen van termijnen niet lukt is ‘een combinatie van zaken’. Of dat misschien met de olifant in de kamer, de angst voor de gevolgen van openheid bij (sommige) ambtenaren, te maken heeft, laat zij in het midden. Hoe dan ook zijn alle aanwezigen erover eens: om de eenjarige Woo echt tot haar recht te laten komen, moeten er nog veel van de veelbesproken stappen gezet worden.