Kan de gemeenteraad afwijken van de VOG-plicht voor wethouders?

De gemeenteraadsverkiezingen van 18 maart jongstleden waren de eerste lokale verkiezingen na de invoering van de VOG-plicht voor wethouders. Dat betekent dat elke wethouder die de komende tijd wordt benoemd, moet beschikken over een Verklaring Omtrent Gedrag. Heeft een beoogd wethouder géén VOG, dan kan hij of zij niet benoemd worden. Toch suggereerde NRC, in een artikel over de voor het lekken van informatie veroordeelde Haagse lijsttrekker Richard de Mos, dat het ‘aan de gemeenteraad is om te bepalen of zij wil afwijken van de VOG-plicht, mocht hij die niet krijgen’. Niels Karsten legt uit waarom afwijken niet kan, wat er moet gebeuren als de gemeenteraad de VOG-plicht negeert en waarom dat zeer onverstandig zou zijn.

Artikel 36a lid 2 van de Gemeentewet luidt sinds 1 januari 2023: ‘Bij de benoeming is de beoogde wethouder in het bezit van een verklaring omtrent het gedrag als bedoeld in artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, die niet ouder is dan drie maanden.’ De betreffende verklaring omtrent gedrag (VOG) wordt afgegeven door en op basis van onderzoek van screeningsautoriteit Justis, die beoordeelt of een kandidaat justitiële antecedenten heeft die een bezwaar vormen voor een benoeming tot wethouder. Denk aan ambtsmisdrijven zoals fraude, corruptie, of het lekken van geheimen. Leidend is daarbij het screeningsprofiel ‘politieke ambtsdragers’, met een terugkijktermijn van tien jaar. Daarin staat een ‘hoge mate van integriteit’ centraal en worden ‘zeer hoge eisen gesteld aan de betrouwbaarheid’ van kandidaten in de zin dat zij terdege strafrechtelijk integer zijn. Zonder VOG kunnen kandidaten niet in de functie van wethouder worden benoemd. De VOG is namelijk een wettelijk benoembaarheidsvereiste. Anders dan bij het woonplaatsvereiste kan de gemeenteraad er geen (tijdelijke) ontheffing voor verlenen.

Een VOG kan de kandidaat aanvragen via zijn of haar gemeente, die daarbij moet aangeven voor welk type functie de verklaring wordt aangevraagd. Screeningsautoriteit Justis neemt vervolgens, na eventueel aanvullende informatie te hebben opgevraagd, een besluit. Ontvangt een kandidaat een ‘voornemen tot afwijzen’, dan kan de kandidaat een zienswijze indienen. Wordt de aanvraag daarna alsnog afgewezen, dan kan de kandidaat bezwaar maken bij Justis. Maar uiteindelijk kan de screeningsautoriteit een VOG definitief afwijzen en een benoeming tot wethouder onmogelijk maken.

Hoewel bij politieke ambtsdragers door Justis hoge eisen worden gesteld aan de integriteit van kandidaten, leidt niet elk justitieel verleden tot een afwijzing. Ten eerste moet dat naar het oordeel van Justis een belemmering vormen voor het functioneren als wethouder en ten tweede worden de omstandigheden van het geval meegewogen, zoals het aantal antecedenten en hoe lang die geleden zijn. Bovendien is een belangrijk uitgangspunt bij de screening van politieke ambtsdragers dat de democratie haar werk moet kunnen doen en de gemeenteraad een hoge mate van vrijheid toekomt bij het benoemen van wethouders. Illustratief is dat Jos van Rey bij zijn benoeming als wethouder van Roermond in 2022 beschikte over een VOG, ondanks zijn onherroepelijke veroordeling wegens omkoping, witwassen, betrokkenheid bij stembusfraude en het lekken van vertrouwelijke informatie.

Beschikt een beoogd wethouder bij de benoeming evenwel niet over een VOG, dan voldoet hij of zij niet aan de wettelijke benoembaarheidsvereisten. De commissie van de geloofsbrieven uit de gemeenteraad moet, voorafgaand aan de benoeming, toetsen of een kandidaat daaraan voldoet en daarover rapporteren aan de gemeenteraad. De gemeenteraad benoemt vervolgens de wethouders en is daarbij gebonden aan de VOG-plicht. De raad kan de VOG-plicht niet opzijzetten of ervan afwijken. Het is immers een wettelijk benoembaarheidsvereiste dat voor alle wethouders geldt, niet een eis die vanuit de gemeenteraad wordt gesteld.

Benoemt de gemeenteraad alsnog een wethouder die niet beschikt over een VOG en negeert hij dus de VOG-plicht, dan is de benoeming onrechtmatig. De Kroon, ofwel de regering, zal de benoeming dan bij Koninklijk Besluit moeten vernietigen omdat deze in strijd is met de wet (art. 132 Grondwet). Dat mag spontaan, ofwel uit eigen beweging. De vernietiging kan ook plaatsvinden op voordracht. Iedere burger kan de Kroon vragen om een onrechtmatige wethoudersbenoeming te vernietigen, maar de burgemeester heeft hier een bijzondere verantwoordelijkheid: heeft de burgemeester kennisgenomen van een besluit dat voor zijn of haar oordeel voor vernietiging in aanmerking komt, dan moet hij dat binnen twee dagen, door tussenkomst van gedeputeerde staten, bij de minister voordragen voor vernietiging. Wordt een benoeming vernietigd, dan is zij met terugwerkende kracht ongeldig. De kandidaat is dan van rechtswege nooit benoemd geweest.

Een gemeenteraad die de VOG-plicht negeert miskent dus zijn verantwoordelijkheid om zich aan de wet te houden en zijn verantwoordelijkheid voor de bestuurlijke integriteit van de gemeente. Bovendien stuurt hij aan op een rechtstreeks conflict met de regering, waarbij hij ook nog eens zijn eigen burgemeester in een moeilijk parket brengt. Erop speculeren dat de Kroon een onrechtmatige benoeming niet zal vernietigen is niet alleen zeer waarschijnlijk vruchteloos, het is ook moreel onverantwoord. Bovendien miskent de gemeenteraad daarmee de essentie van besturen: dat gaat over het in de functie van wethouder behartigen van de belangen van de gemeente, niet om de wethouder als persoon.

Dr. Niels Karsten, universitair hoofddocent bestuurskunde, Tilburg University