‘Je moet de urgentie vasthouden’

Geopolitieke onrust, cyberaanvallen, extreem weer, stroomuitval. De overheid bereidt ons al een tijdje voor op deze dreiging en wil dat we weerbaar worden. Maar bij gemeenten lijkt de urgentie maar langzaam door te dringen.

Lokale weerbaarheid nog beperkt op netvlies gemeenten

Weerbaarheid lijkt een relatief nieuw onderwerp voor gemeenten. Veiligheidsregio’s zijn op het vlak van (crisis) communicatie nagenoeg overal op voorbereid, maar over andere onderdelen van de weerbaarheidsopgave zoals noodstroomen nooddrinkwaterpunten vond PwC weinig terug in alle met kunstmatige intelligentie geanalyseerde openbare stukken van gemeenten, zoals beleidsdocumenten en raadsstukken. Een half jaar geleden informeerde de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) al haar leden over de weerbaarheidsopgave in ons land en bood in een handreiking handvatten aan om lokaal en regionaal aan de slag te gaan.

De conclusie van de expert publieke sector Hala Naoum Néhmé en partners Bram van Tiel en Jan-Huug Lobregt van PwC is echter: er is nog veel werk aan de winkel. Gemeenten hebben een essentiële rol als er een ontwrichtende crisis uitbreekt, maar wat betekent die conclusie als die deze maand uitbreekt in een gemiddelde gemeente? ‘Veel maatregelen zijn opgenomen in standaardprocessen, maar dat hangt af van de gemeente en van wat er precies gebeurt, in welke pijler en het improvisatievermogen van de gemeente’, aldus Martine Koedijk, partner en sectorvoorzitter Lokale Overheden bij PwC en actief als accountant en adviseur bij provincies en gemeenten. ‘Concreter: als er geen elektriciteit is, dan heb je noodsteun- punten nodig, maar die zijn nog lang overal ingezet. Je bent dan afhankelijk van je sociale weefsel. Het hebben van noodpakketten is duidelijk neergezet, maar heeft iedereen dat ook?’

Stroperig

Maar als er deze of volgende maand een crisis uitbreekt, dan zal een beroep worden gedaan op burgers en de zelfredzame samenleving, vult Naoum Néhmé aan. ‘Het kabinet, de VNG en gemeenten willen naar een samenredzame samenleving. Dat wil je zoveel mogelijk bewerkstelligen. Maar bij crisissituaties moet je wel durven beslissen. Het moet dan minder stroperig gaan dan normaal. Tijdens corona zag je dat gebeuren, maar bij stroomuitval wordt communiceren wel een uitdaging. Dat kon toen wel.’ Op dat moment was de nationale overheid ook in positie, want er was sprake van een nationale crisis. ‘Het kabinet moest snel in actie komen. Maar hier gaat het om een superlokaal thema. Gemeenten hebben dan een ander handelingsperspectief en zijn gezien de aard van de crisis meer aan zet.’

Drinkwater

Binnen de 25 veiligheidsregio’s en de 25 zogeheten voorzittergemeenten ervan inventariseerde PwC de invoering van de twaalf meest cruciale maatregelen uit de VNG-handreiking. Substantiële voortgang is er al op communicatie, inzicht in kritieke bedrijfsprocessen en het versterken van de zelfredzaamheid. Die vormen de basis voor de continuïteit van de organisatie. In de prioritering van de kritieke bedrijfsprocessen moet nog wel een stap gemaakt te worden, stelt het rapport. Zo lijkt de organisatorische continuïteit nog niet voldoende geborgd.

Bij vier maatregelen is een begin gemaakt door het maken van plannen, maar is de uitvoering nog onvoldoende in gang gezet. Naast prioritering van kritieke processen gaat het om het in kaart brengen en versterken van (in)formele netwerken in de buurt, het faciliteren van participatieprojecten en het op orde hebben van de gezondheidszorg. Tot slot is met vijf urgente maatregelen nog niet begonnen. Hierover is weinig informatie gevonden. Wellicht treffen gemeenten wel voorbereidingen en is die informatie niet openbaar. Het gaat om maatregelen in het kader van democratische rechtsorde, noodvoorzieningen, -steunpunten, -stroomvoorziening en drinkwatervoorziening. De laatste vier zijn bovendien sterk van elkaar afhankelijk. Het tekortschieten van één maatregel verzwakt direct de andere.

De maatregel ‘democratische rechtsorde’ staat op zichzelf. Die raakt direct aan de kern van het functioneren van het openbaar bestuur. Ondanks geopolitieke spanningen en risico’s van hybride oorlogsvoering, de borging van verkiezingen, demonstratierecht en bestuurlijke continuïteit is het nauwelijks terug te vinden in de geanalyseerde stukken. En dat is opvallend, staat in het rapport. Maar is het ook niet zorgelijk? ‘Je ziet dat we in het rapport wegblijven van kwalificaties’, zegt Naoum Néhmé. ‘Dat is namelijk een politiek-bestuurlijke afweging. Onze constatering is dat er veel werk aan de winkel is.’

Ze trekt een parallel met haar tijd als gemeenteraadslid in Amsterdam in de coronatijd. ‘Ik ben lang online raadslid geweest. Ik zat daar in de periode 2018- 2022. Er werd online vergaderd, maar ook gestemd. Een postbode wachtte dan bij mijn huis, ik moest me legitimeren en gaf toen het stembiljet weer terug. Creativiteit kan best groot zijn als de nood aan de man is. Opnieuw: als er geen stroom is, gaat die vlieger niet op, maar het thema is wel urgent. Je hebt maximale creativiteit nodig om er het beste van te maken. Maar gemeenten zijn nog niet uit de planfase.’ Koedijk vult aan dat alleen openbare stukken zijn geraadpleegd. ‘Misschien is het wel aan de orde geweest in de commissie veiligheid.’

Mentaliteit

De vertaling van plan naar uitvoering is het meest hardnekkige knelpunt, schrijven de PwC’ers. ‘Het is hier een vrij nieuw thema’, verklaart Naoum Néhmé. Ze wijst erop dat andere samenlevingen, bijvoorbeeld Oost-Europa, hun weerbaarheid al eens maximaal getest zagen. ‘Die kunnen nog uit hun geheugen putten. Er zijn nog maar weinig mensen die de Tweede Wereldoorlog hebben meegemaakt, dus weinigen hebben uit eerste ervaring zulke gebeurtenissen meegemaakt. Het is wennen voor ons allemaal om er handen en voeten aan te geven. Dat kan het feit verklaren dat implementatie nog moet gebeuren.’ Volgens Koedijk zit het hem ook in de regierol van de gemeente. ‘Je moet als gemeente veel samen doen met partners en dat maakt de besluitvorming ook lastiger.’

Toch wordt ook geopperd dat het personeelstekort bij gemeenten een rol kan spelen bij het gebrekkige opstarten. Naoum Néhmé bevestigt dat dit een knelpunt is ‘dat voor veel zaken een verklaring kan zijn’. Ze wijst op woningbouw, waar te weinig personeel is voor het afgeven van bouwvergunningen. ‘Maar dit is een wezenlijk thema. Je kunt verwachten dat je hier keuzes op moet maken en capaciteit moet herprioriteren.’ Dat beaamt Koedijk.

‘Het is kiezen. Gemeenten hebben veel prioriteiten en doelstellingen om te realiseren. Hier moet je toch echt stappen in zetten en geld en tijd voor vrijmaken. En die staan beiden onder druk. De financiering is ook nog niet geregeld voor gemeenten, dus dit is iets wat erbij komt. Je zult dus ook iets moeten laten.’ En dat kan ten koste gaan van voorzieningen als een bibliotheek of speeltuin. ‘Het is altijd moeilijk geweest om maatregelen te nemen om iets te voorkomen, want dat is altijd minder zichtbaar. Behalve als het zich voordoet.’

Maar de financiering is nog niet geregeld en in het rapport staat dat het lokaal bestuur wacht op landelijke normenkaders, pilots en richtlijnen. Is het dan niet begrijpelijk dat gemeenten nog even de kat uit de boom kijken? Koedijk kan zich voorstellen dat sommige gemeenten nog wachten tot de proef met de noodsteunpunten gereed is. ‘Maar dat kun je niet op alle pijlers loslaten.’ Het kan wel helpen als het kabinet hier snel meer duidelijkheid over geeft. ‘Meer urgentie vanuit Den Haag helpt altijd.’

Maar experts benadrukken ook dat het om een mentaliteitsverschuiving gaat, vult Naoum Néhmé aan. ‘We hadden eeuwige vrede, maar hoge militairen zeggen nu: die tijden zijn voorbij, de wereld is onrustiger, we moeten weerbaar zijn. Maar dat schuiven, dat is misschien even taai of taaier dan wachten op middelen van uit het kabinet. Het gaat misschien toch meer om mentaliteit dan om middelen: voel je de urgentie?’

Coalitievorming

Koedijk en Naoum Néhmé verwachten dat er in de coalitievorming meer aandacht voor het thema weerbaarheid zal zijn. ‘Het is belangrijk genoeg voor de collegetafel en voor de raad om nu hun rol te pakken’, zegt Koedijk. Maar het mag geen incidenteel issue zijn. Het rapport stelt dat de weerbaarheidsopgave een verandering van incidenteel naar structureel beleid vereist, ‘waarin crisisweerbaarheid niet langer een project is, maar een structureel onderdeel van de gemeentelijke bedrijfsvoering’. ‘ Gemeenten zien het nog vooral als programma, maar bijvoorbeeld Haarlem heeft al wel dat bewustzijn’, zegt Koedijk. ‘Het is een lastig fenomeen. Je moet de urgentie vasthouden.’