De neoliberale elite

In haar proefschrift over onze marktconforme verzorgingsstaat fileert Naomi Woltring de introductie van het neoliberale gedachtengoed daarin. De hervormingen van die verzorgingsstaat werden geleid door topambtenaren, politici en wetenschappers die behoorden tot een gemeenschap van overwegend economisch of economisch-juridisch geschoolde mannen die neoliberale aannames deelden.

Essay

In de jaren tachtig vond een gemeenschap van politici, topambtenaren en wetenschappers dat onze verzorgingsstaat te omvangrijk en te duur was en niet goed functioneerde. De uitgaven aan sociale zekerheid waren te hoog en de uitgaven aan volkshuisvesting dreigden ‘onbeheersbaar’ te worden, aldus topambtenaar van Economische Zaken Frans Rutten (CDA). Met het oog op de Europese interne markt en nieuwe mondiale handelsverdragen moest Nederland weer concurrerend worden. De belemmeringen die het ‘tamelijk royaal uitgevoerde sociale-zekerheidstelsel’ opwierp voor ‘dynamiek, groei en werkgelegenheid’ moesten onderwerp van beleidsdiscussie worden, aldus zijn opvolger Ad Geelhoed (PvdA) in 1994. De verzorgingsstaat moest kortom marktconform worden.

Deze gedachtegang maakte dat in de jaren negentig grote hervormingen plaatsvonden in onder meer het economisch beleid, het volkshuisvestings- en sociale zekerheidsbeleid. Stonden de publieke uitgaven als percentage van het BNP in 1980 nog het dichtst bij die van Zweden, in 2000 staan ze op hetzelfde niveau als die van het Verenigd Koninkrijk. Overheidsuitgaven werden aan banden gelegd via de Zalmnorm en met de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) poogden de Paarse regeringen voor een veelheid aan beleidsdomeinen marktwerking te bevorderen. Ook het woonbeleid veranderde fundamenteel en in de sociale zekerheid vond een omslag plaats.

In de wetenschappelijke literatuur vinden we meestal drie verklaringen voor die hervormingen. Ze zouden objectief noodzakelijk zijn geweest – de uitgaven aan sociale zekerheid en volkshuisvesting waren immers hoog. Een andere verklaring voor de radicale hervormingen richt zich op de institutionele context: bestaande instituties zouden veranderingen afremmen en hervormingen zijn ‘padafhankelijk’. Een laatste verklaring ten slotte betreft de veranderde voorkeuren van de bevolking – die leidend zouden zijn geweest. Deze drie verklaringen hebben echter te weinig oog voor de ideeën die heersen onder beleidselites en de praktijken waarmee zij ideeën vormgaven. En die onderliggende ideeën waren vaak neoliberaal geïnspireerd.

Diskwalificatie

Wat is neoliberalisme nu precies? Neoliberalisme is in de eerste plaats een ideologie met als centraal kenmerk dat de staat de markt moet aanjagen door competitie te garanderen, bijvoorbeeld via wetgeving en prikkels. Neoliberalisme gaat dus niet over het inperken of vrijlaten van de markt, maar om het van overheidswege bevorderen van marktwerking. De markt is maakbaar. In de tweede plaats bestaat neoliberalisme uit een set beleidspraktijken, zoals het verkleinen van de overheid door fiscale discipline, het inperken van de publieke sector middels privatisering en verzelfstandiging en het verminderen van de centrale sturing daarover via deregulering en decentrale lumpsum financiering. Ook het modelleren van de overheid naar het model van de markt door aanbesteding en het werken met prikkels zijn neoliberale beleidspraktijken. Ten slotte kunnen ook specifieke beleidsuitkomsten als neoliberaal worden geduid. Residualisering bijvoorbeeld – de verzorgingsstaat wordt kleiner, minder universeel en de doelgroep van verzorgingsstaatarrangementen wordt beperkt tot de minst koopkrachtige klasse – en groeiende ongelijkheid.

Het etiket neoliberalisme wordt door velen als een diskwalificatie of als een scheldwoord beschouwd. Dat is niet hoe ik het begrip gebruik. Ik geef er de tegenstelling mee aan ten opzichte van meer keynesiaans geïnspireerd beleid waarbij de overheid contra-cyclische investeringspolitiek voert, de schommelingen van de markt probeert te breidelen en publieke goederen aanbiedt zonder dat die onder de sfeer van de markt vallen. Een persoonsgebonden budget bijvoorbeeld is een neoliberaal beleidsinstrument, maar dat maakt het voor ouders van een kind met een beperking niet een minder welkome uitvinding. Het gebruik van de WOZ-waarde bij de bepaling van de huurprijs van sociale huurwoningen is neoliberaal, al is de bedoeling ‘scheefwonen’ tegen te gaan. En ook emissiehandel in CO_ is een neoliberaal, marktconform beleidsinstrument.

Geïncorporeerd

Het is daarbij belangrijk om op te merken dat er niet één pure vorm van neoliberalisme bestaat. Elementen van de stroming werden geïncorporeerd in andere politieke opvattingen en die verschillen per tijd en plaats. De Amerikaanse geograaf Jamie Peck stelt niet voor niets dat er eigenlijk alleen maar ‘messy hybrids’ bestaan. Daarmee kunnen elementen van een ideologie als het neoliberalisme ook invloed hebben op – en worden beleden door – mensen die zichzelf niet als neoliberaal afficheren: het was de zee waarin mensen zwommen en die herkenden ze niet als water (of neoliberalisme).

Toch waren er wel degelijk mensen die zichzelf neoliberaal noemden: in een terugblik op zijn carrière in 2005 noemde topambtenaar Ad Geelhoed zichzelf ‘in economisch opzicht neoliberaal’, het Adam Smith Institute beleefde in 2016 zijn ‘coming out as neoliberal’, en onlangs onderschreef oud-CPB-directeur Coen Teulings de neoliberale beleidsagenda in het FD.

In hoeverre waren de hervormingen in de verzorgingsstaat uit de jaren negentig en nul nu neoliberaal? In mijn proefschrift De marktconforme verzorgingsstaat 1989- 2008 beantwoord ik die vraag aan de hand van drie casussen: marktwerkingsbeleid, woonbeleid en sociale-zekerheidsbeleid. Ik beperk me hier tot één casus: het marktwerkingsbeleid.

Om kartels open te breken, regeldruk te verminderen en de kwaliteit van wetgeving te verhogen, riep het eerste Paarse kabinet de MDW-operatie in het leven. De operatie had een modernere economie en samenleving en meer flexibele markten voor producten en arbeid als doel, en vormde het vlaggenschip van Paars-I. De leiding lag bij een ambtelijke commissie onder leiding van topambtenaar Geelhoed. Die commissie stelde een lijst onderwerpen op waar vervolgens werkgroepen met vertegenwoordigers van de ministeries van Economische Zaken, Justitie en het betrokken ministerie mee aan de slag gingen.

Dat betrof enerzijds ‘kaderstellende’ projecten die een generiek type beleid uitwerkten dat op allerlei beleidsdomeinen kon worden toegepast, zoals eigen betalingen voor collectieve voorzieningen, certificering en persoonsgebonden budgetten. Anderzijds waren er werkgroepen met specifieke voorstellen voor herregulering van concrete activiteiten en sectoren waarbij verbetering van marktwerking een deel van de voorgestelde oplossing was – van de taxibranche tot de handhaving van Arbo-wetgeving en van de vergunningverlening in het milieubeheer tot de wettelijk toegestane rijtijden voor vrachtwagenchauffeurs. Conform de public choice-gedachte dat belangengroepen te veel invloed hadden, werkten de werkgroepen zo veel mogelijk zonder bemoeienis van buitenaf (‘je moet een broedende kip niet storen’).

Vier ideeën

Het marktwerkingsbeleid rustte op vier ideeën van neoliberale oorsprong. Een eerste idee was dat marktwerking de internationale concurrentiepositie versterkt. Ten tweede moet de staat een duurzame marktordening creëren. Ten derde is daar een sterke staat voor nodig die is afgeschermd van de invloed van belangengroepen en politieke partijen. ‘Marktwerking moet je afdwingen. Dat kan een softe overheid niet’, aldus Geelhoed. En een vierde centraal idee is dat marktwerking een neutraal instrument is en tegelijkertijd een publiek belang vormt, zoals de WRR schreef in een rapport in 2000. Beleidsmakers vertaalden deze ideeën in instrumenten zoals het bevorderen van concurrentie tussen marktpartijen, het introduceren van marktmechanismen in overheidsbeleid en nieuwe vormen van regulering waarbij een grotere verantwoordelijkheid bij marktdeelnemers zelf kwam te liggen (algemene regels zoals kader wetten, deregulering, zelfregulering, het juridisch aan banden leggen van overheidsingrijpen).

Bij het in kaart brengen van alle MDW-werkgroepen zag ik steeds namen opduiken die ik elders al eens was tegengekomen. Hoogleraren die werkgroepen voorzaten: Job Cohen, Artur Ringeling, Lense Koopmans. Topambtenaren die werkgroepen voorzaten: Dick Sluimers, Jan-Willem Oosterwijk, Romke Visser. (Oud-)politici die een werkgroep voorzaten: Johan Kamminga, Ivo Opstelten, Marjet van Zuijlen. Niet zelden waren de hoogleraren ook ambtenaar geweest, zouden nog politicus worden of andersom. Secretarissen schreven vaak de rapporten van meerdere werkgroepen. Het bleek een patroon.

De hervormingen werden geleid door topambtenaren, politici en wetenschappers die behoorden tot een gemeenschap van overwegend economisch of economischjuridisch geschoolde mannen die neoliberale aannames deelden. Zij bestuurden Nederland via een draaideur waarbij zij elkaar telkens tegenkwamen op wisselende posities: de ene keer in toga, vervolgens met partijspeldje op en dan weer met ambtelijke geloofsbrieven in de hand. In die posities dachten zij beleids ideeën uit, vertaalden die naar wet- en regelgeving, handhaafden ze en reflecteerden erop. Via die draaideur bevestigden zij elkaars neoliberale ideeën en gaven daaraan een aura van vanzelfsprekendheid.

Carrière

Via de MDW-werkgroepen werden bovendien op vrijwel alle ministeries ambtenaren gesocialiseerd in het maken van marktconform beleid. Dat was geen complot. Mensen maakten gewoon carrière. Vanaf eind jaren zeventig kwamen meer economen bij de overheid werken en die waren tijdens hun opleiding vaak gesocialiseerd in neoliberale economische opvattingen – het paradigma dat het gat opvulde toen het keynesianisme de stagflatie van de jaren tachtig niet wist te verklaren.

Deze ambtenaren hadden de beste bedoelingen. Zij geloofden dat goed functionerende marktwerking een publiek belang is en dat consumenten en burgers beter af zouden zijn met markten met meer concurrentie. Een ambtenaar vertelde dat Geelhoed, die de MDW-operatie leidde, voor betrokken ambtenaren ‘een soort goeroe’ was. Zij waren ervan overtuigd dat de kosten van de sociale zekerheid en de v olkshuisvesting omlaag moesten, omdat Nederland zichzelf anders met hoge loonkosten uit de internationale en Europese markt zou prijzen.

Omdat zij zo overtuigd waren van hun eigen gelijk en zich in een kring bewogen waarin dat eigen gelijk een aura van vanzelfsprekendheid kreeg, depolitiseerden zij hun beleid. Toen de Volkskrant een kritisch artikel wijdde aan de MDW-operatie onder de kop ‘Marktmafia’, voelde minister Hans Wijers zich genoodzaakt in de Kamer te reageren. ‘De MDW-operatie is niet gediend met een brede ideologische discussie over de inrichting van de economische orde […], een discussie die de noodzakelijke deregulering alleen maar kan belasten’, aldus Wijers in 1995. Tegenstanders konden ze duiden als ‘politiek’ of ideologisch, zelf waren ze neutraal want ze baseerden zich op de economische wetenschap en pleitten, zoals de latere CPB-directeur Teulings in 2001 deed, letterlijk voor ‘ontpolitieking’.

Belang bedrijfsleven

Toch zijn er met terugwerkende kracht wel vraagtekens bij te plaatsen. De depolitisering maakte dat beleidsmakers de kritiek naast zich neer konden leggen: zij waren immers niet ideologisch maar wetenschappelijk, kritiek was ‘politiek’. Bovendien is de vraag wiens belang de marktwerkingsoperatie uiteindelijk diende. Volgens oud-minister Winnie Sorgdrager diende de MDW-operatie uiteindelijk vooral het bedrijfsleven. Ondanks de depolitisering was er wel degelijk politieke strijd. Over onder welke arbeidsvoorwaarden werknemers zouden moeten werken in de avond en nacht als de winkelsluitingstijden werden aangepast bijvoorbeeld – het eerste MDW-project, waarvan de latere CDA-minister Ab Klink de secretaris was.

Uit de ministerraad- notulen bleek daar een klassieke links-rechts-tegenstelling tussen PvdA- en VVD-D66-ministers. PvdA-minister Ad Melkert wilde een beperkt nachtregime om de belangen van werknemers zo goed mogelijk te dienen en plaatste zich daarmee tegenover D66-minister Wijers en VVD-minister Zalm. Ook over de grenzen van de sociale huursector en over privatisering was politieke onenigheid. Hoewel het neoliberalisme de afgelopen jaren het grootste deel van zijn ideologische wervingskracht lijkt te hebben verloren (tijdens de algemene beschouwingen van 2020 vielen partijleiders uit de toon als ze er geen afscheid van namen), is nog niet duidelijk wat ervoor in de plaats komt en in hoeverre de vertrouwde neo liberale beleidsrecepten daadwerkelijk worden aangepast.

Als politici echt willen breken met het neoliberale beleid, zou het daarom relevant zijn te onderzoeken met welke aannames en in welke vormen van beleid maken ambtenaren worden opgeleid bij de rijksoverheid: bijvoorbeeld bij de Beroepsopleiding tot Financieel Economisch Beleidsmedewerker (BOFEB), bij de Inspectie Rijks Financiën (de handhavers van de Zalmnorm) en bij het Rijkstraineeship.

Naomi Woltring werkt als onderzoeker bij het Centrum voor parlementaire geschiedenis aan de Radboud Universiteit Nijmegen.