Ambtelijke deskundigheid staat onder druk

De ambtelijke deskundigheid in Nederland is van oudsher goed ontwikkeld, maar kent inmiddels belangrijke tekorten en kwetsbaarheden. Dat concludeert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in een rapport dat dinsdag verscheen. Volgens de raad komt dat deels doordat bepaalde deskundigheden in het verleden al te rigoureus zijn afgebouwd, bijvoorbeeld als gevolg van privatisering, verzelfstandiging of decentralisatie.

Gemotiveerd en tevreden

Voor de goede orde: er is momenteel geen algemeen tekort aan bekwame ambtenaren. De beloning is gemiddeld genomen ‘concurrerend’ en de meeste ambtenaren zijn gemotiveerd en tevreden over hun werk. Ook beschikt Nederland over een uitzonderlijk rijk landschap van kennisinstituten, planbureaus, adviesorganen en expertisecentra.

Privatisering, verzelfstandiging, decentralisatie

Toch constateert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) serieuze (en soms ernstige) tekorten aan deskundigheid binnen bepaalde onderdelen van de overheid. Volgens de raad komt dat deels doordat bepaalde deskundigheden in het verleden al te rigoureus zijn afgebouwd, bijvoorbeeld als gevolg van privatisering, verzelfstandiging of decentralisatie. Zulke ingrepen waren vaak gebaseerd op veranderende politieke inzichten over de rol van de overheid, over welke taken op welk bestuursniveau thuishoren en hoe publieke dienstverlening moet worden georganiseerd. Beleidsvelden als inburgering, industriebeleid of volkshuisvesting werden hierdoor geraakt.

Laconiek

‘Daarbij is tamelijk laconiek gedacht dat als je bevoegdheden en taken decentraliseert of uitbesteedt, je ook geen ambtelijke capaciteit meer nodig hebt’, merken de WRR-onderzoeker op. Maar ook ‘op afstand gezette’ of ‘geprivatiseerde’ publieke taken moeten nog altijd goed worden aangestuurd om het publieke belang te waarborgen. Kennis over het domein, de vraagstukken en deskundigheid op het gebied van marktwerking, uitbesteding en opdracht­geverschap zijn daarbij essentieel.

Kennislacunes

Daarnaast krijgt de overheid te maken met nieuwe, complexe beleidsterreinen waarvoor nog weinig interne expertise beschikbaar is. Zo is de kennis rondom onderwerpen als de energietransitie en kunstmatige intelligentie dun gezaaid. ‘Zeker bij kleine gemeenten zijn de kennislacunes duidelijk zichtbaar’, schrijft de WRR.

ICT

Maar misschien wel het grootste en hardnekkigste knelpunt zit op het gebied van digitalisering. De overheid slaagt er onvoldoende in om intern voldoende digitale expertise op te bouwen. Voor gespecialiseerde ICT-functies op hoger niveau zijn de salarissen niet altijd concurrerend, waardoor de overheid sterk afhankelijk is van externe aanbieders.

Carrièremogelijkheden

Bijkomend probleem is de hoge doorstroom van ambtenaren. Veel medewerkers zitten relatief kort op hun post en stappen daarna geregeld over naar een totaal ander werkveld. Dat geldt in het bijzonder voor het type ambtenaar dat uitblinkt in generieke, relatief inhoudsvrije, proces- en politiek-bestuurlijke deskundigheid. Vakinhoudelijke experts blijven vaak langer op hun plek, maar leggen minder gewicht in de schaal dan een generatie geleden nog het geval was. Carrièremogelijkheden voor deze groep zijn beperkt, mede doordat inhoudelijke specialisatie minder wordt gewaardeerd en gestimuleerd dan managementvaardigheden.

Financiële prikkel

Wie om de paar jaar wisselt van beleidsterrein, heeft er bovendien weinig belang bij om zich inhoudelijk te specialiseren. En omdat de salarissen in de uitvoering doorgaans lager liggen dan in de beleidsontwikkeling, is er weinig financiële prikkel voor beleidsambtenaren om een tijd in de uitvoering te gaan werken en zich echt te bekwamen in wat erbij komt kijken om de woorden in beleidsteksten om te zetten in concrete handhaving en dienstverlening.

Basiskennis

De WRR wijst ook op zorgen over de basiskennis van sommige ambtenaren. Niet iedereen beschikt over voldoende inzicht in de rol van de ambtenaar binnen de democratische rechtsstaat. Opleidingsinstituten als de Academie voor Wetgeving en Overheidsjuristen leveren waardevol werk, maar hebben een beperkt bereik. Veel ambtenaren moeten hun essentiële basiskennis dus gaandeweg zelf opbouwen.

Afhankelijkheden

Om de tekorten aan te vullen, huren overheden op grote schaal externe deskundigheid in. Maar dat leidt tot afhankelijkheden en wordt lang niet altijd goed georganiseerd, waarschuwt de WRR. ‘Er is, zowel bij het Rijk als bij (kleine) gemeenten, op deelgebieden reden tot zorg over afhankelijkheid en uitholling van de eigen deskundigheid als gevolg van een overmatig beroep op externe expertise.’ Vooral bij digitalisering en de energietransitie geven ambtenaren en bestuurders aan dat meer interne kennis en capaciteit gewenst is.

‘Koopje’

Tot slot concludeert de WRR dat (lokale) volksvertegenwoordigers en bestuurders over een relatief magere eigen ondersteuning beschikken. Je kunt met enig recht stellen ‘dat Nederland de democratie op een koopje doet’, menen de auteurs. ‘Het aantal volksvertegen­woordigers op lokaal en nationaal niveau is kleiner dan je mag verwachten op grond van de bevolkingsomvang én in vergelijking met de situatie in andere Europese landen. De eigen ondersteuning waarover volksvertegenwoordigers beschikken, is ook nogal bescheiden in verhouding tot de omvang van hun taken en de informatiestromen waarmee zij te maken hebben.’

Gemeenteraad

Gemeenteraadsfracties hebben in veel gevallen nauwelijks tot geen fractieondersteuning en ook de ambtelijke ondersteuning door de raadsgriffie is op sommige plekken dun bezet. ‘Dit terwijl degelijke ondersteuning onmisbaar is om het steeds intensievere raadswerk behapbaar en aantrek­kelijk te houden.’ Bovendien zijn de gemiddelde zittingsduur van volksvertegenwoordigers en de omvang van de fracties in de loop der decennia afgenomen. Daardoor zijn er minder ervaren collega’s van wie gemeenteraadsleden het vak kunnen leren.