Rechters niet op stoel gemeente

Onderzoek Wmo-rechtszaken wijst uit: rechters niet op stoel gemeente

Gemeenten worden door bestuursrechters niet in hun beleidsvrijheid rondom de Wmo beknot, zo ontdekte promovendus Eline Linthorst. Wel snapt ze het chagrijn van gemeenten. Ze worden regelmatig met huiswerk teruggestuurd. En bij hardleerse gemeenten beslist de rechter alsnog welke ondersteuning een inwoner moet worden geboden.

Meer dan 600 uitspraken van bestuursrechters over de Wmo 2015 heeft promovendus Eline Linthorst onder de loep genomen. Het gaat om uitspraken die tussen 2015 en 2020 op rechtspraak.nl zijn gepubliceerd. Een selectie dus door de beroepsgroep zelf, maar dat is volgens Linthorst geen beperking. Het zijn veelal uitspraken die een ‘jurisprudentievormend karakter’ hebben. Richtinggevend dus, om het plat te zeggen, met een uitgebreide motivering van de uitspraak.

Het onderzoek naar rechtszaken is een onderdeel van het promotieonderzoek van Linthorst waarin maatwerk centraal staat; een belangrijk beleidsconcept dat ten grondslag ligt aan in de Wmo 2015. ‘Ik hou me in mijn onderzoek vooral bezig met hoe de wet in de praktijk uitpakt. De Wmo 2015 is zo’n eigensoortige wet geweest, vooral omdat het idee van het bieden van maatwerk – in de vorm van passende ondersteuning – daarin zo centraal staat’, aldus Linthorst. Gemeenten zijn sinds 2015 wettelijk verplicht te kijken naar wat een individu nodig heeft, in plaats van uniforme regels te hanteren en standaard aanbod aan te bieden, brengt ze in herinnering. ‘In de Wmo 2015 is echt een andere werkwijze geëxpliciteerd.’

Een van de deelonderzoeken van haar promotieonderzoek gaat over de juridische kant van maatwerk. ‘Wat zegt de rechter als een gemeente stelt dat er maatwerk is geboden, maar een inwoner het daar niet mee eens is? Wat voor eisen stelt de rechter aan dat maatwerk en aan de weg die is afgelegd om tot de vaststelling van het benodigde maatwerk te komen?’, aldus Linthorst, die sinds 2017 vanuit de sectie recht en gezondheidszorg van de faculteit gezondheidswetenschappen van de Erasmus Universiteit Rotterdam (EUR) met haar onderzoek bezig is.

Mopperen

Ze startte met gesprekken met heel veel gemeenteambtenaren. ‘Onder veel van hen leeft de perceptie dat de bestuursrechter een sta-in-de-weg is. Ze mopperen op uitspraken. Ambtenaren stellen dat ze vernieuwend willen werken, maar dat rechters hen terugfluiten. Ik wilde weten wat er van dat beeld klopt’, verduidelijkt Linthorst. Ook wilde ze achterhalen of die rechtelijke uitspraken tot ongewenste effecten leiden, zoals het niet meer aandurven om iets nieuws te proberen uit angst dat de rechter de gemeente later zal terugfluiten.

Linthorst onderscheidt op basis van die vele gesprekken met gemeenten drie soorten reacties op de uitspraken die bestuursrechters sinds de invoering van de Wmo 2015 hebben gedaan. Ten eerste zijn er de gemeenten die huiverig zijn geworden en liever nog even de kat uit de boom kijken voordat ze nieuw beleid gaan invoeren. ‘Dan heb je de gemeenten die een piepsysteem hanteren. Pas als een burger bezwaar maakt, gaan ze de beschikking herzien om te voorkomen dat het gemeentelijk beleid later bij de rechter zal sneuvelen. Of wordt er met de burger een schikking getroffen in de gevallen dat er al sprake is van een procedure bij de rechter.’

Dan heb je nog de gemeenten die net buiten de lijntjes kleuren. ‘Het zijn “strijdvaardige” gemeenten die iets gaan proberen en kijken waar het schip strandt. De uitkristallisering van belangrijke wettelijke begrippen is bij een nieuwe wet op zich niet ongebruikelijk, maar de manier waarop die nu bij de Wmo 2015 plaatsvindt, leidt er bijvoorbeeld toe dat het voor de burger lang onduidelijk is waar hij aan toe is. Ook gebeurt het dat bepaalde werkwijzen van gemeenten volledig moeten worden teruggedraaid, zoals in het geval van resultaatgericht beschikken. Ik vind dat ongewenste effecten van de wisselwerking tussen gemeentelijke beleidsmakers en rechters.’

Beleidsvrijheid

Het idee van gemeenten dat ze door de uitspraken steeds meer aan handen en voeten worden gebonden, en dat er daardoor van de beloofde beleidsvrijheid eigenlijk geen sprake meer is, is Linthorst gaan toetsen. ‘Ik snap het chagrijn van gemeenten wel, want het is natuurlijk frustrerend als je iets nieuws probeert en de rechter daar later een streep door zet.

Veel gemeenten krijgen het gevoel dat sprake is van recentralisatie.’ Uit analyse 609 uitspraken (zie kader) bleek dat de bestuursrechter, vooral in de beginjaren, veel tikken uitdeelde omdat gemeenten het onderzoek niet goed hadden uitgevoerd. ‘Van 172 uitspraken waarin de burger gelijk kreeg van de bestuursrechter in eerste aanleg, gingen er 120 over de wijze waarop het onderzoek was verricht door de gemeente.’ Dat onderzoek start officieel op het moment als een burger met een hulpvraag bij de gemeente aanklopt en eindigt op het moment als de gemeente een beslissing heeft genomen over het al dan niet toewijzen van ondersteuning, zoals huishoudelijke hulp, persoonlijke begeleiding of een woningaanpassing. Die oplossing moet maatwerk zijn.

‘De wetgever heeft in zijn Memorie van Toelichting op de Wmo 2015 gesteld dat maatwerk staat of valt bij goed onderzoek. De wetgever wil willekeur voorkomen; een gemeente moet goed kunnen uitleggen hoe zij tot een maatwerkbeslissing is gekomen. Het onderzoek moet zorgvuldig gebeuren en de vraag achter de vraag moet in kaart worden gebracht. Veel rechters zien toe op die zorgvuldigheid; waarbij ze vaak moeten constateren dat gemeenten het niet goed doen.’ Later ziet ze een kanteling in de uitspraken. De rechter stelde aanvankelijk vooral dat het onderzoek niet goed was gedaan en dat de gemeente dit opnieuw moest doen. Gemeenten kregen een herstelmogelijkheid.

Later zie je dat rechters vaker een eigen inhoudelijk oordeel vellen over de hoeveelheid en type ondersteuning die een bepaalde burger nodig heeft. ‘Rechters sluiten bijvoorbeeld aan bij de laatst gegeven indicatie.’ Vier uur huishoudelijke hulp bijvoorbeeld, of zes uur persoonlijke begeleiding. Rechters gaan dus eigenlijk op de beleidsstoel van gemeenten zitten. Logisch toch dat gemeenten daarvan balen? Linthorst snapt die wrevel, maar plaatst die ontwikkeling in de context van uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) uit 2018; de hoogste bestuursrechter. De eerste ging over het kunnen objectiveren van maatwerk aan de hand van deskundig en onafhankelijk onderzoek; de zogeheten KPMG-normen. Daarin werd vastgelegd hoeveel tijd en intensiviteit nodig is om een woning schoon een leefbaar te houden.

De tweede uitspraak ging over het zogeheten stappenplan. ‘Daarin benadrukt de CRvB het belang van een gedegen en volgordelijk onderzoek. Pas als de problematiek in volle omvang vaststaat, kan bijvoorbeeld worden gevraagd of iemand uit de naaste omgeving met bijvoorbeeld de was kan helpen. Als je als gemeente halverwege dat stappenplan begint en meteen vraagt wie er kan helpen, kan er uit dat onderzoek nooit maatwerk volgen.’ Of als de hulpvraag niet goed is vastgesteld, kan hieruit ook nooit de ondersteuningsbehoefte op juiste wijze worden afgeleid.

Kans verspeeld

Sinds die uitspraken van de CRvB kijken rechters nog kritischer naar dat onderzoek, weet Linthorst. Gemeenten zijn dus ‘gewaarschuwd’ om een goed onderzoek te doen. En als ze dat niet doen of niet goed kunnen uitleggen waarom een bepaalde beslissing passend is voor de inwoner, gaan rechters zelf op zoek naar een passende oplossing. ‘Die rol wordt ook steeds meer van de bestuursrechter verlangd: hij wordt geacht tot een definitieve oplossing van het geschil te komen’, aldus Linthorst. Gemeenten hebben hun kans gehad, en verspeeld. ‘Het is soms misschien wel vervelend voor gemeenten, maar het is wel iets om rekening mee te houden.’ Het is ook geen kwestie van ‘gemeente-pesten’ door de bestuursrechter, benadrukt Linthorst. ‘Het is niet zo dat rechters zo graag gemeenten de les willen leren. Het ligt ook aan de wijze waarop wet in elkaar steekt en waarin sterk de nadruk op dat onderzoek ligt.’

Een derde belangrijke uitspraak is die van de CRvB over resultaatgericht beschikken, van oktober 2018. Daaruit werd duidelijk dat gemeenten niet meer mogen indiceren op een ‘schoon en leefbaar huis’ (resultaat), maar een concreet aantal uren ondersteuning moeten toekennen. Linthorst: ‘De rechter greep hierbij naar de meer fundamentele rechtsbeginselen. Als de wet zelf niet duidelijk is, dan doet de rechter dat om individuele rechtsbescherming te bieden. De rechter oordeelde in dit geval dat de rechtszekerheid moet prevaleren.’

De uitspraak sloeg in als een bom, omdat resultaatgericht beschikken in die tijd helemaal ‘hot’ was in gemeenteland. ‘Dergelijke uitspraken hebben impact op de wijze waarop de gemeenten hun organisatie hebben ingericht.’ Linthorst zegt daarmee niet dat rechters anders moeten oordelen, maar vindt wel dat rechters in rechtsvormende uitspraken rekening moeten houden met de uitvoerbaarheid van een uitspraak. Een minpuntje vindt ze ook dat uitspraken, zoals die over het stappenplan en over het objectiveren van maatwerk via onafhankelijk onderzoek, ertoe kunnen leiden dat ambtenaren toch lijstjes gaan afvinken en zich achter beslisbomen kunnen verschuilen. ‘Dat staat haaks op wat we willen met maatwerk.’

Verkeerde adres

Terug naar de vraag waarmee Linthorst haar deelonderzoek naar de rechtszaken startte: wordt de beleidsvrijheid van gemeenten door de bestuursrechter beknot? ‘Nee. Als je baalt van wat de rechter doet, ben je aan het verkeerde adres. Je moet bij de wetgever zijn. Die heeft in de wet neergelegd dat de rechter moet kijken of maatwerk is geleverd in een individuele casus. Daaruit vloeit voort dat de rechter vol kan toetsen hoe de gemeente te werk is gegaan. Er bestaat geen rechtsvrije ruimte voor gemeenten.’

Binnen de kaders van de wet hebben gemeenten in de ogen van Linthorst echt wel ruimte om hun eigen beleidskeuzes te maken. En rechters denken ook heus wel mee met gemeenten, ziet ze in uitspraken. Inwoners die cru gezegd het onderste uit de kan willen, komen van een koude kermis thuis. ‘Een rechter oordeelt bijvoorbeeld dat een gemeente de goedkoopst adequate voorziening mag bieden. Gemeenten kunnen zeggen dat de bomen niet tot in de hemel groeien als inwoners iets willen dat het budget overstijgt, terwijl een goedkopere oplossing net zo passend is. Daar is de rechter best redelijk in.’