Niet iedereen wil tekenen bij het kruisje

De algemene ledenvergadering van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten stemde dit jaar in met de Hervormingsagenda Jeugd. Hoewel een ruime meerderheid zich verenigde achter de ‘grootste hervorming sinds de decentralisatie van de jeugdzorg’, was er ook weerstand. Drie wethouders over hun beweegredenen om niet zomaar akkoord te gaan met deze jeugdzorghervorming.

Bezwaren tegen hervormingsplannen jeugdzorg

Juni 2023. Raadsleden, gemeentesecretarissen, wethouders en burgemeesters trekken massaal naar Groningen voor het Jaarcongres 2023 van gemeentekoepel VNG. Ter stemming ligt onder meer het principeakkoord voor de Hervormingsagenda Jeugd, dat in april was gesloten. Nu is het aan de leden om zich te scharen achter de jeugzorghervormingen.

Het loopt net even anders. Een groep van achttien gemeenten, onder leiding van gastgemeente Groningen, dient een motie in: de VNG moet alleen akkoord gaan met de hervormingsagenda als er vanaf 2026 een ‘gezond financieel perspectief voor gemeenten’ is geregeld. De colleges van B en W vinden het onacceptabel dat er nog niet is voldaan aan dit herstel. Daarbij moet eerst worden onderbouwd dat er een relatie is tussen de maatregelen en de beoogde financiële besparingen. Pas daarna gaan de gemeenten definitief akkoord met de hervormingsagenda.

Het is niet toevallig dat uitgerekend een Groningse wethouder de initiatiefnemer is. Manouska Molema (jeugd en jeugdhulp, GroenLinks ) heeft de afgelopen jaren veel voorbeelden gezien waarbij de rijksoverheid afspraken niet nakomt. Denk aan het gaswinningsdossier en de opvang van asielzoekers. ‘Die context speelt zeker mee’, zegt Molema.

Dat er in de hervormingsagenda geen rekening is gehouden met regionale verschillen, is voor Groningen ‘zeer relevant’. De regio kampt met veel sociaaleconomische problemen. Zo hebben in Oost- Groningen relatief veel inwoners beperkte gezondheidsvaardigheden en is de levensverwachting lager dan gemiddeld in Nederland. ‘Met dat in het achterhoofd konden we haast niet anders zeggen dat die hervormingsagenda eerst nog verder moet worden uitgewerkt’, zegt Molema.

‘Als we bij het kruisje onze namen hadden gezet, veronachtzamen we dat we het financieel op geen enkele manier redden. Dan zullen we elders moeten gaan bezuinigen om de jeugdzorg in stand te houden.’

Dapper verzet

Wat te doen? Molema betrok omringende gemeenten en besprak op welke manier zij zich zouden verzetten. Een motie inbrengen tijdens de Algemene ledenvergadering (ALV) van de VNG leek de beste keuze. Ze verbreedde het net en nam contact op met haar collega-wethouder in Leeuwarden, Nathalie Kramers (jeugd en jeugdhulp, GroenLinks). ‘Ik kreeg een telefoontje van Manouska. Ze legde uit wat het plan was en vroeg of ik mee wilde doen’, vertelt Kramers. ‘Ik vond het dapper, want ze verzette zich zowel tegen het rijk als de VNG. Bovendien was ik het met haar eens. Wat betreft het financiële kader vertrouw ik het rijk niet. De garanties van het kabinet gaan tot aan de deur.’

Daarbij was er het gevoel met de rug tegen de muur te staan, stelt de Goudse wethouder Anna van Popering-Kalkman (jeugd en welzijn, ChristenUnie). ‘Want als je tegen zou stemmen, zou de bezuiniging die al was ingeboekt voor 2024 en 2025 blijven.’ Voor haar reden genoeg om namens de gemeente Gouda haar naam onder de motie te zetten. Het protest werd hen niet door iedereen in dank afgenomen. ‘Sommigen waren verontwaardigd’, zegt Kramers. Zij vonden dat de ondertekenaars hiermee de inspanningen van de onderhandelaars miskenden. ‘Maar dat is zeker niet het geval’, aldus Van Popering-Kalkman. ‘Ze hebben mijns inziens het maximale eruit gehaald. Dat neemt echter niet weg dat ik me gewoon zorgen maak.’

Molema en Kramers sluiten zich hierbij aan, hoewel volgens laatstgenoemde de VNG het proces anders had kunnen organiseren. ‘Door beide onderhandelaars steeds op al die podia persoonlijk hun onderhandelingsresultaat te laten verdedigen, konden de leden vanuit collegialiteit natuurlijk geen enkele kritiek meer uitdelen. Dat is geen verwijt naar hen, maar naar de VNG.’

De drie wethouders begrepen heel goed dat hun verzet niet risicoloos was. ‘Als je verzet pleegt’, zo legt Kramers uit, ‘moet je ook bereid zijn om de consequenties te aanvaarden’. Een van de tegenargumenten was de vrees dat het rijk zijn handen van het principeakkoord zou aftrekken, inclusief de bezuiniging van 511 miljoen euro die Den Haag beloofde voor eigen rekening te nemen. ‘Indien dit akkoord niet wordt ondertekend, staat nog wel de 1,5 miljard bezuiniging zonder deze aanpassingen’, waarschuwde de gemeentekoepel. Kramers: ‘Dat zou betekenen dat door jouw motie een kortetermijnvoordeel wegvalt. Leg dat maar eens uit aan je eigen gemeenteraad.’

Opdoemend ravijn

Op de lange termijn zou dat het echter allemaal dubbel en dwars waard zijn. Want hoewel in de jaren 2024 en 2025 verbeteringen te zien zijn, ziet Van Popering- Kalkman het ravijn in 2026 opdoemen. Dat is meteen een van de grootste bezwaren van de drie wethouders: de financiële vertaling van de hervormingsagenda. De wethouder uit Gouda vreest ‘een nieuw financieel gat’.

Ook Molema vindt de plannen ‘niet realistisch’. ‘De Commissie van Wijzen adviseerde dat gemeenten eerst 1,9 miljard euro extra moeten krijgen om de jeugdzorg goed uit te voeren, om vervolgens te bezuinigen. Niets daarvan is terug te zien in de hervormingsagenda. Daaropvolgend zijn we geconfronteerd met een stijging van de kosten door indexaties van de tarieven, en de meerkosten van de gesloten jeugdzorg doordat we nu kinderen in kleinere groepen opvangen. En dan zijn we nog niet eens begonnen aan de hervormingsagenda.’

Kramers wijst op de onterechte veronderstelling dat er nog wat te besparen valt. Door de jeugdzorgplicht hebben gemeenten namelijk ook een ‘passieve kostenpost’. ‘We kunnen niet anders dan de portemonnee openzetten en het geld eruit laten vliegen. Huisartsen en gecertificeerde instellingen, die jeugdreclasserings- en jeugdbeschermingsmaatregelen uitvoeren, verwijzen kinderen naar jeugdzorg. Aan het einde van het jaar zien we hoeveel we tekortkomen. Dat geld moeten we vervolgens halen bij het jongerenwerk en jeugdondersteuners op de scholen. Net al de dingen waar je in het kader van preventie in wilt investeren.’

Maar hoe zit het met de onafhankelijke deskundigencommissie, die in de gaten houdt of de veranderingen in de jeugdzorg wel echt tot besparingen leiden? Indien de jeugdzorgkosten in een gemeenten stijgen en die toename niet te wijten is aan het beleid van die betreffende gemeenten, legt het rijk geld bij. ‘Een leuke belofte’, zegt Van Popering-Kalkman kritisch, ‘maar in het lopende begrotingsjaar heb je daar niet veel aan. Je moet natuurlijk op voorhand met een sluitende begroting komen.’ Kramers heeft er eveneens een hard hoofd in: ‘Dat is een procesafspraak waar je geen enkel vertrouwen in kunt hebben als je niet weet wat het beoordelingskader van die commissie is, en wie zitting nemen.’ Nog los van het feit dat bij die ‘escape’ het risico wederom bij gemeenten ligt, vult Molema aan. ‘Terwijl we door huidige maatregelen al kunnen constateren dat de te verwachten besparingen fors zullen tegenvallen.’

Zware kostenpost

De wethouders zien in hun eigen gemeenten hoe zwaar jeugdzorg als kostenpost drukt op hun begrotingen. Groningen geeft 10 miljoen euro meer uit dan begroot; Leeuwarden 6 miljoen. ‘Ik ben nu anderhalf jaar wethouder en moet elke vier maanden aan mijn collega’s uitleggen dat de jeugdzorgkosten toch 2 miljoen euro hoger worden’, verzucht Kramers. ‘En dat is cumulatief, dus elke vier maanden weer 2 miljoen erbovenop. Dat is nu al anderhalf jaar zo.’

Dat terwijl de wethouders veel liever willen inzetten op preventie. Denk aan het jongerenwerk, de jeugdgezondheidszorg, en de jeugdondersteuners op de scholen. ‘Terecht zegt het rijk: gemeenten, jullie gaan zelf over deze zaken die jeugdzorgkosten kunnen voorkomen. Alleen is dat natuurlijk niet gratis. Daar moet je in kunnen investeren’, zegt de Friese bestuurder. Het voorkomen van die geïndiceerde jeugdzorgkosten kan op allerlei manieren, maar de manier waarop de middelen nu zijn verdeeld, zullen geen zoden aan de dijk zetten.

Kramers neemt haar eigen gemeente Leeuwarden als voorbeeld: ‘Van de 60 miljoen euro gaat er 50 miljoen euro naar de geïndiceerde jeugdzorg. Dat zijn kosten waar een gemeente vanwege de zorgplicht simpelweg de portemonnee voor moet trekken. Die overige 10 miljoen euro is gereserveerd voor preventie. Die scheve verhouding bewijst dat dit nog niet zo eenvoudig ligt.’ Naast preventie moet er meer gekeken worden naar normaliseren, hoewel Kramers die term liever niet gebruikt. ‘Want wie moet er hier genormaliseerd worden?’

Maar het versterken van het ‘gewone leven’: daar kunnen de drie wethouder zich wel in vinden. Vooral het onderwijs kan daarin een rol spelen. Volgens Van Popering-Kalkman bestaat op scholen de verleiding om leerlingen door te verwijzen naar jeugdhulp. ‘Neem bijvoorbeeld dyslexie. Al die leerlingen worden daarvoor doorverwezen naar jeugdhulp, waar ze allemaal losse beschikkingen krijgen. Begrijp me niet verkeerd: het zijn nuttige behandelingen, maar soms kan extra begeleiding op school dit probleem beter oplossen.’

Naar de psycholoog

Ook Molema ziet in haar gemeente veel jeugdigen via het onderwijs bij jeugdhulp terechtkomen. ‘We merken dat er soms via mond-tot-mondreclame op het schoolplein jeugdzorg wordt aangevraagd.’ Kramers wil evenmin dat scholen ‘een zwiep geven aan nog meer jeugdzorg.’ ‘Er zijn middelbare scholen waar een derde van de leerlingen inmiddels bij de psycholoog loopt. Ja, dat loopt in de papieren.’ Het is volgens haar logisch om daar te beginnen, want kinderen en jongeren besteden het grootste deel van hun tijd op school.

Kramers: ‘Dat is de meest voor de hand liggende plek om hen te ondersteunen. Gemeenten kunnen daar aan bijdragen door een pedagoog te betalen die daar rondloopt, of een brugfunctionaris, voor alle vragen en zorgen die niet direct te maken hebben met onderwijs. Mits die niet wordt ingezet als iemand die iedereen naar de psycholoog verwijst.’

Op het terrein van normaliseren kunnen gemeenten nog veel doen. Maar ‘het allerbelangrijkste instrument’ (Kramers) om de jeugdzorg betaalbaar en toegankelijk te houden is voorbehouden aan het rijk: het bepalen van de reikwijdte van de Jeugdwet. Want als je als rijk meent zo veel te kunnen besparen, maak dan ook dáár keuzes over, vindt Van Popering-Kalkman. ‘Omdat een duidelijke afbakening ontbreekt, kunnen gemeenten moeilijk aanvragen weigeren. We moeten nadenken over welke jeugdhulp we collectief willen financieren. Maar uiteindelijk is dat een discussie op landelijk niveau. Het is allang bekend dat het kabinet die knoop moet doorhakken. De commissie-Sint kwam al in 2021 met dat advies.’

Kramers vreest echter voorlopig geen schot in de zaak. ‘Er gaan nog jaren overheen voordat de reikwijdte van de Jeugdwet enigszins beperkt wordt’, zegt ze. Weliswaar is er een handreiking, maar het is de Leeuwarder wethouder onduidelijk hoe gemeenten in lokale regelgeving de reikwijdte kunnen begrenzen. ‘In de praktijk heb je iets nodig om te kunnen zeggen: dit betalen we niet meer. Maar hoe kan dat als de wetgever de reikwijdte van de Jeugdwet nog niet heeft aangepast?’

Veel vragen

Er zijn nog veel vragen. Toch moeten alle gemeenten eraan geloven. Vanzelfsprekend gaan de drie wethouders er vol voor, waarbij Van Popering-Kalkman nog hoop vestigt op de nieuwe Tweede Kamer. ‘In verkiezingsprogramma’s schreven veel partijen dat ze de bezuinigingen wilden terugdraaien. Ik hoop dat ze zich aan die belofte houden, want die moeten inderdaad van tafel.’ Maar waar de wethouders vooral behoefte aan hebben, is een kordate VNG die zich krachtig opstelt tegenover het rijk. Bijvoorbeeld als het gaat over de onafhankelijke deskundigencommissie. ‘Daar moet de VNG bovenop zitten. Geen water bij de wijn doen en kritisch kijken naar de samenstelling en het beoordelingskader. En dat het geen globale monitoring wordt, maar er echt onderscheid wordt gemaakt op regio- en gemeenteniveau’, zegt Kramers streng.

Bovendien mogen gemeenten in het algemeen, en de VNG in het bijzonder, zich wat principiëler opstellen, vindt Molema. ‘Eigenlijk hoop ik dat we af en toe wat meer frictie opzoeken. We zijn altijd heel erg bang voor de consequenties, dat het rijk op ons gaat korten. Maar we moeten ergens een streep trekken. We hadden niet de illusie dat deze motie een meerderheid zou halen, maar dit signaal laat wel een kritisch tegengeluid horen.’