De waarde van reclassering

De toename aan taken voor gemeenten vraagt om verschillende vormen van expertise en samenwerking met veel partijen. Waar vooral wordt gekeken naar taakstelling, effectiviteit en kosten, is er snel minder aandacht voor mogelijke maatschappelijke waarde. Dat proces doet zich ook voor bij de terugkeer van ex-gedetineerden in de samenleving. Daardoor raken maatschappelijke baten van de reclassering ten onrechte uit beeld, aldus Michel Linnenbank en Attila Németh.

Na een detentieperiode is het belangrijk dat een ex-gedetineerde op een goede manier kan re-integreren in de samenleving. Om daarvoor te zorgen is er een bestuursakkoord opgesteld tussen het ministerie van Justitie en Veiligheid en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). In dit akkoord worden enkele basisvoorwaarden voor een goede re-integratie genoemd.

Het belangrijkste is dat een ex-gedetineerde een geldig ID-bewijs heeft en na detentie huisvesting heeft. Daarnaast is het van belang dat ex-gedetineerde een vorm van inkomen heeft en weer aan het werk kan komen. En mochten er schulden zijn dat een ex-gedetineerde hulp krijgt bij wegwerken daarvan. Op het gebied van zorg is het belangrijk dat een ex-gedetineerde op zijn minst een zorgverzekering heeft.

Daarbij is het van belang dat tijdens de detentie de gedetineerde de zorg krijgt die hij of zij nodig heeft en dat deze zorg, indien nodig, kan worden gecontinueerd na detentie. Om dat te kunnen realiseren werken gemeenten samen met de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) en de drie reclasseringsorganisaties.

Leefgebieden

De nazorgtaak voor ex-gedetineerden wordt per gemeente anders ingevuld. De gemeenten met een groot aantal (ex-) gedetineerden hebben vaak een Gemeentelijke Coördinator Nazorg (GCN) die zorg draagt voor het re-integratietraject.

De gemeenten waar doorgaans weinig tot geen (ex-)gedetineerden zijn, kiezen vaak voor maatwerk. Daarbij valt op dat vooral wordt gekeken naar de formele taakstelling en niet zozeer naar hoe het re-integratietraject zo kan worden ingericht dat het zoveel mogelijk maatschappelijke waarde kan opleveren voor de samenleving.

Hoewel er aandacht is voor de verschillende leefgebieden in de Handreiking Bestuurlijke Nazorg Ex-gedetineerden wordt dat maar met een beperkte blik gedaan. De rol van de reclassering is alleen vanuit een justitieel kader ingericht. Er is in de handreiking weinig aandacht voor de expertise die de reclassering heeft op de verschillende leefgebieden en hoe zij kunnen helpen in het voorkomen van strafbaar gedrag, zowel in formeel als informeel kader. De noodzaak om verder te kijken dan de formele taakstelling zien we ook terug in projecten als Koers en kansen én Reclasseren in de buurt.

Grof gezegd hebben al deze typen projecten als doel om strafbaar gedrag verder te voorkomen. Vaak wordt daarbij gesproken over de noodzaak van samenwerken. We zien echter ook dat die samenwerking niet zonder meer succesvol is. Het is in de praktijk vaak nog best lastig om verder te kijken dan het eigen organisatiebelang.

Beperkte middelen

Gemeenten hebben beperkte middelen en moeten een goede afweging maken waaraan deze middelen worden toegewezen. Dat kan betekenen dat gemeenten andere keuzes maken in het re-integratietraject van ex-gedetineerden omwille van een ander maatschappelijk belang. Het belang van een goede re-integratie kan conflicteren met andere gemeentelijke belangen. Dat kan zorgen voor een spanningsveld tussen de gemeente en de samenwerkende partijen.

Dat geldt natuurlijk ook voor de andere organisaties die zijn betrokken bij het re-integratietraject van een ex-gedetineerde. Zij kunnen vanuit hun organisatiebelang of andere belangen andere keuzes maken waardoor de samenwerking onder druk komt te staan. In praktijk vertaalt dit zich nog wel eens naar een ‘patstelling’ in wie waarvoor verantwoordelijk is of verantwoordelijk kan worden gehouden. Als er keuzes moeten worden gemaakt door de betrokken organisaties, worden die vaak niet gemaakt op basis van het zoeken naar een zo groot mogelijke meerwaarde van de samenwerking, maar op basis van de eigen organisatiebelangen. Dat heeft als mogelijk gevolg dat de mogelijke meerwaarde van een samenwerking snel verdwijnt.

Bovendien worden de transactiekosten voor het samenwerken tussen diverse organisaties in een re-integratietraject vaak over het hoofd gezien. Samenwerken kost namelijk veel tijd en vraagt om structureel onderhoud van de relaties. Naarmate de noodzaak ontbreekt, gegeven de prikkels binnen de verschillende betrokken organisaties om samen te werken, zullen deze relaties meer onderhoud vragen of zullen processen moeizamer verlopen. Vaak zijn het goedwillende professionals die de samenwerking in stand houden en het belangrijk vinden dat re-integratietrajecten op een goede manier verlopen.

Zeker bij gemeenten die geen GCN hebben zal dat vervolgens ten koste gaan van andere werkzaamheden die de professional minder belangrijk vindt. Dat laatste leidt tot een afname van maatschappelijke waarde door de andere werkzaamheden die minder of zelfs geen aandacht hebben gekregen. Het succes en mogelijke meerwaarde van het totaal is dan afhankelijk van de opvatting van de professional over zijn professie. Het belang voor de gemeente is niet alleen het succesvol laten re-integreren van een ex-gedetineerde, maar ook om onder aan de streep een relevante meerwaarde te creëren voor de maatschappij.

Meerwaarde

Om (zoveel mogelijk) maatschappelijke meerwaarde te creëren zullen gemeenten dus verder moeten kijken dan de formele taak bij de re-integratie van een ex-gedetineerde. Dat wordt ook onderkend in de handreiking van VNG door expliciet te noemen dat aandacht moet zijn voor de leefgebieden van een ex-gedetineerde. De reclassering schenkt veel aandacht in hun werkwijze aan deze leefgebieden om strafbaar gedrag te voorkomen bij hun cliënten.

Onderzoek van het lectoraat Model leren van Maatschappelijke Impact bij Saxion naar de maatschappelijke waarde van de drie reclasseringsorganisaties laat zien dat de jaarlijkse vermeden veiligheidszorgkosten van meer dan 300 miljoen euro de kosten van de reclassering met 239 miljoen al lijken te overtreffen. Daarbij gaat het erom dat door de inzet van de reclassering er strafbaar gedrag in de toekomst wordt vermeden, waardoor kosten voor preventie, opsporing, vervolging, berechting, tenuitvoerlegging, ondersteuning van verdachten/ daders en ondersteuning van slachtoffers worden voorkomen.

Andere baten

Daarnaast is er een aantal andere baten die samen ook een dergelijke omvang hebben. Als eerste de baat participatie met als belangrijkste bijdrage de toename aan productiviteit door de uitvoering van werkstraffen en de toename aan productiviteit van mensen die weer aan het werk komen met hulp van de reclassering. Met name de mate waarin mensen aan het werk komen heeft direct gevolgen voor gemeenten ten aanzien van de (uitvoerings)kosten van uitkeringen. Iemand wordt een bron van inkomsten voor een gemeente in plaats van een bron van uitgaven. Op de tweede plaats draagt de inzet van de reclassering bij aan het vertrouwen in het rechtssysteem en het sociaal vertrouwen in de samenleving, wat een positief effect heeft op het economische vertrouwen wat resulteert in een grotere economische groei.

Ten derde lijkt er een relevante besparing te zijn – met name op de lange termijn – ten aanzien van gezondheidskosten. Ook relevant om te noemen is de waardering van de kwaliteit van leven zelf van cliënten, (vermeden) slachtoffers en de maatschappij als geheel. De omvang daarvan is nog niet becijferd, maar betreft wel een relevant aspect voor een gemeente. Vooral wanneer de aantallen groter worden.

Door meer aandacht te schenken aan de leefgebieden van ex-gedetineerden gericht op het voorkomen van strafbaar gedrag zien we een grote maatschappelijke waarde ontstaan. Dat legitimeert dat er vanuit de gemeente meer aandacht is voor het terugdringen van strafbaar gedrag. Vanuit Reclassering Nederland lopen verschillende experimenten binnen het programma met Reclasseren in de buurt om eerder strafbaar gedrag te voorkomen. Reclassering Nederland probeert met deze manier van werken dichter bij de burger te staan om meer maatschappelijke impact te creëren. Dat doet zij door actief aanwezig te zijn in de buurt en door te proberen om een vorm van samenwerking aan te gaan met de lokale partijen.

Vanuit onderzoek van het lectoraat Modelleren van Maatschappelijke Impact komt naar voren dat die manier van werken potentie heeft om maatschappelijke meerwaarde te creëren. Maar het onderzoek laat ook zien dat samenwerken niet per definitie succesvol hoeft te zijn en kan leiden tot minder maatschappelijke waarde. Het is daarbij van belang goed te kijken naar de randvoorwaarden. De transactiekosten die worden gemaakt bij intensieve en soms complexe samenwerking kunnen juist zorgen voor een maatschappelijk verlies.

Dat vraagt dus om extra aandacht in welke vorm een samenwerking wordt geregeld. Het potentieel aan maatschappelijke waarde dat de reclassering creëert, rechtvaardigt om vanuit de gemeente te zoeken naar meer samenwerking met de reclassering. Als gemeenten de expertise van de reclassering volop benutten kan er meer maatschappelijke waarde worden gecreëerd voor de samenleving en kunnen daarbinnen meer beleidsdoelen van een gemeente worden gehaald.

Afspraken

Bij samenwerken wordt vaak impliciet veronderstelt dat alle betrokken partijen dezelfde noodzaak voelen om samen te werken. Dat veronderstelt wederzijdse afhankelijkheid tussen betrokken partijen en dat er op zeker mate van gelijkwaardigheid kan worden samengewerkt. In de praktijk ontbreekt die wederzijdse afhankelijkheid vaak, waardoor samenwerken vaak lastig is. Het organisatiebelang is groter dan het samenwerkingsbelang. Daardoor lopen de verwachtingen van de samenwerking vaak uit op wat de één vooral moet doen voor de ander. De vraag is dan ook of je moet samenwerken of dat je juist beter kunt gaan voor een opdrachtgever en opdrachtnemer ‘relatie’ waarin duidelijke afspraken kunnen worden gemaakt.

Voor een gemeente zit de maatschappelijke meerwaarde er vooral in om een ex-gedetineerde te laten re-integreren in de samenleving in samenwerking met de reclassering in formele en informele trajecten. Die samenwerking komt het beste tot zijn recht als de expertise van de reclassering wordt benut en dus verder gaat dan het gedwongen kader. De maatschappelijke waarde voor een gemeente zit dus niet in de samenwerking met de reclassering maar het benutten van haar expertise. De gemeente als opdrachtgever en de reclassering als opdrachtnemer.