'Open normen leiden vaak juist tot meer regels'

‘Ja. Zeker als je naar de bedoelingen van wetgever kijkt. Die zette op flexibiliteit in en wilde van het gedetailleerde, starre, niet werkende bestemmingsplan af. Met open normen zou je dat allemaal open kunnen gooien. Meer ruimte voor activiteiten. Maatwerk bieden. We hebben het er jaren geleden in een gemeente zelfs een keer over gehad om in het hele omgevingsplan maar één enkele open norm op te nemen te nemen: alle activiteiten moeten in overeenstemming zijn met een goede fysieke leefomgeving. Wetende dat natuurlijk meer regels nodig zouden zijn, maar toch. Die open normen waren met nam ten tijde van de Crisis- en Herstelwet erg modieus.’

‘Het heeft natuurlijk lang geduurd voordat de Omgevingswet in werking trad. Daarna gingen gemeenten omgevingsplannen maken, maar dat kwam eerst niet goed op gang. Ze wisten niet hoe. De opzet, de mogelijkheden en de juridische vereisten waren onbekend. Het denken in open normen is daardoor wat stil blijven staan, terwijl we onder de Crisis- en Herstelwet al een bepaald traject te pakken hadden. De open normen die je nu ziet, zijn eigenlijk open normen die we al onder de Crisis- en Herstelwet tegenkwamen. Die worden door gemeenten overgenomen. En, inderdaad: als gemeenten wel open normen gebruiken, wordt dat door hen veelal niet gemotiveerd. Vaak lees je niet waarom ze die open norm nodig hebben.’

‘Wellicht het gemak waarmee open normen worden opgenomen. Met een open norm hoef je nog niet alles uit te denken en kun je besluiten naar de toekomst doorschuiven. En die open normen kun je dan desgewenst later met een beleidsregel invullen. Open normen zouden vanuit het beleid en vanuit het beginsel van rechtszekerheid beter gemotiveerd moeten worden. Soms gebruiken gemeenten naar mijn indruk open normen ook omdat het naar hun gevoel bij een omgevingsplan hoort.’

‘De ene gemeente is er van nature wat huiverig voor. Een andere omarmt open normen omdat ze die wel zo makkelijk vinden. Dat zie je dan terug bij het ambtelijk apparaat, bij het college en bij de raad. Open normen hebben voor- en tegenstanders. Ervaringen met open normen en de cultuur binnen een gemeente spelen ook een rol. Als een gemeente niet over de capaciteit beschikt om open normen uit te voeren, dan moet ze dit ook niet doen. Dan ontstaan er mogelijk problemen bij de toepassing of de handhaving. En vertraging.’

‘Dat klopt. Je ziet veel open normen in gemeenten met ontwikkelgebieden en minder bij gemeenten met veel beheergebied. Als je een gebied wilt ontwikkelen en je weet nog niet hoe alles komt en gaat, dan ligt het voor de hand om daar via je normen wat meer ruimte te bieden. Bij globaal bestemmen onder de Wet ruimtelijke ordening was dit overigens niet anders.’

‘Ja. De Raad van State heeft in die zin ook een ontwikkeling doorgemaakt, daarbij ook kijkend naar de doelen van de wetgever. In het kader van de plannen rond de Crisis- en Herstelwet heeft de Raad van State geprobeerd daar invulling aan te geven: als de wetgever een flexibeler manier van plannen nodig acht, dan ging de Raad van State daarin daar waar dat mogelijk was in mee. Regels met open normen moeten echter wel voldoende rechtszeker zijn. Dit was zo bij Chw-bestemmingsplannen en zal ook zo zijn bij omgevingsplannen. Dit is logisch. Een juridisch uitvoeringsinstrument als het omgevingsplan moet in overeenstemming zijn met het recht.’

‘Goeie vraag. Je kunt er van twee kanten naar kijken. Open normen die ruimte geven, zijn op zich positief voor gebiedsontwikkelaars. Maar ze hebben als nadeel dat niet alles meteen helder is en dat is wat bouwers ook van belang vinden: geef maar aan hoe het moet. Anders zijn ze immers afhankelijk van de grillen en grollen van ambtelijke apparaten, van omgevingstafels en de bestuurders, waardoor de bouw allemaal nog veel langer op zich kan laten wachten. Zeker als je meerdere open normen hebt inzake bijvoorbeeld ruimtelijke inpassing, gezondheid, duurzaamheid en ecologie. Dan weet je als bouwer niet meer wat kan en wat mag. Opvallend is wel dat in de discussies over het versnellen van de woningbouw open normen geen rol meer spelen. Eerder was dat wel het geval.’

‘Inderdaad. Een open norm op het gebied van duurzaamheid, natuurinclusief bouwen of ruimtelijke kwaliteit kan heel makkelijk zijn. Maar als je soms ziet wat voor beleidsregels of beleidsdocumenten eraan worden gekoppeld... Lijvige boekwerken waarin gedetailleerd is vastgelegd hoe verder invulling moet worden gegeven aan die open norm. Dan heb je wel één norm in het omgevingsplan, maar hangen daar vervolgens weer talloze documenten met andere normen aan. Dan had je met gesloten normen in het omgevingsplan per saldo misschien minder regels gehad.’

‘Ja. Die bestuurlijke wens is immers maar een bestuurlijke wens. Daaraan kan mogelijk ook op een andere manier gestalte worden gegeven. En rechtszekerheid is een belangrijke verworvenheid binnen ons recht: dat zijn de grenzen waar regels aan worden getoetst. Ik acht die rechtszekerheid hoger dan een wethouder die bijvoorbeeld zegt: “Ik ga ecologie op een open manier te regelen, en zie later wel hoe ik dat invul.”’ Open normen zijn geen noodzaak, rechtszekerheid wel. Een activiteit is altijd op een andere manier, meer rechtszekere wijze, te regelen.

‘Geen hóge vlucht. Als je naar de soorten regels van het omgevingsplan kijkt, dan zul je open normen bij bijvoorbeeld algemene regels en gebods- en verbodsregels niet snel aantreffen. Zeker niet bij bouw- en gebruiksactiviteiten die de fysieke leefomgeving kunnen wijzigen. Je zult ze met name tegenkomen bij beoordelingsregels. Het aantal open normen zal, naar ik vermoed, toenemen omdat de reikwijdte van het omgevingsplan breder is: ook gezondheid, milieuaspecten, natuur en ecologie maken er deel van uit. Dan kun je via open normen sommige zaken wellicht meer beleidsmatig regelen. Maar wees vanuit het oogpunt van rechtszekerheid voorzichtig met open normen bij grootschaliger gebiedsontwikkeling. Als je open normen gebruikt, voeg hier dan ook gesloten normen of normen die belangen van derden beschermen aan toe. Regels mogen geen blanco cheque zijn. Een voldoende mate van rechtszekerheid blijft een belangrijk vereiste.’Open normen in het omgevingsplan. Een onderzoek naar de juridische aanvaardbaarheid en het gebruik van bouw-, aanleg- en gebruiksregels met open normen in het omgevingsplan is verschenen bij de Stichting Instituut voor Bouwrecht.