Gemeenten afhankelijk van grote projectontwikkelaars

Je hebt het dan over gemeenten met relatief veel nieuwbouw als Wageningen, Diemen en Veldhoven. Wat opvalt is dat de meeste gemeenten al langjarig verbonden zijn aan één of een paar grote ontwikkelaars, vaak omdat ze één grote bouwontwikkeling binnen de gemeentegrenzen hebben, soms nog daterend uit de Vinexperiode in de jaren negentig. In zo’n lange periode maak je verschillende crises mee, en moet je elke keer in heronderhandeling over het bouwprogramma. Dat heeft voor een gemeente twee kanten: enerzijds heeft ze te maken met een professionele, grote partij, die vaak landelijk opereert. Dat zijn de gekende namen: BPD, Amvest, BAM, Heijmans. Het is fijn om met zo’n partij te werken: dat geeft stabiliteit. Tegelijkertijd ben je voor een deel aan hen overgeleverd. Als die partijen een bepaalde heronderhandeling van het bouwprogramma willen, zul je serieus moeten luisteren. Anders gebeurt er niets. En dan heb je als wethouder toch wat uit te leggen aan de bevolking; er is een woningtekort, waarom gebeurt er zo weinig?

Grote steden hebben best veel ontwikkellocaties. In Amsterdam bijvoorbeeld wordt overal ontwikkeld, door allemaal verschillende projectontwikkelaars en coalities van projectontwikkelaars. In die steden zien we betrekkelijk lage concentratiegraden. Terwijl die kleine en middelgrote gemeenten vaak één grote ontwikkeling hebben, met soms honderden tot duizenden woningen. Er zijn maar weinig partijen die zo’n groot project kunnen dragen. In ons rapport noemen we het bouwproject Zilverackers in Veldhoven, Parijsch in Culemborg, Holland Park en Plantage de Sniep in Diemen, Kortenoord in Wageningen, en Drielanden en Waterfront in Harderwijk. In bijna alle gevallen heeft de gemeente te maken met maar één of twee  marktpartijen.

Daar zijn in vrijwel elke gemeenten discussies over. In Amsterdam hebben ze de 40-40-20-regel: dat elk bouwplan 40 procent sociale huur moet hebben, 40 procent middenhuur en 20 procent vrije sector en koopwoningen. Utrecht heeft iets vergelijkbaars. Maar bijna elke gemeente krijgt een discussie met de ontwikkelende partij: zijn dat niet te veel woningen met een ‘onrendabele top’, woningen dus die meer kosten dan ze opbrengen? Woningen met een huur van minder dan 750 euro per maand kosten over het algemeen meer dan ze opbrengen. Dat heeft gevolgen voor het exploitatiesaldo van de ontwikkelaar, dus die probeert dat aandeel over het algemeen naar beneden krijgen.

In Nederland hebben we het zelfrealisatierecht: als je grond koopt en je wilt de grond conform de bestemming ontwikkelen, dan mag dat. Je kunt dan niet onteigend worden. Gemeenten hebben wel nog steeds behoorlijk veel grond in handen, maar de totale hoeveelheid is minder dan tien jaar geleden. In de Vinexperiode werd twee derde van de woningen gerealiseerd op grond die gemeenten in eigendom hadden en hebben ontwikkeld.

Veel gemeenten zijn met grondaankopen gestopt rond 2010, 2011, 2013, als gevolg van de crisis. Er waren  veel gemeenten die verliezen leden, zoals de gemeente Lansingerland. Het college van Apeldoorn viel zelfs door de verliezen die zij op grond leed. Daardoor zijn gemeenten huiverig geworden om grote grondportefeuilles aan te leggen. Al zien we nu dat de slinger weer teruggaat.

Mondjesmaat zien we gemeenten meer verwerven, maar op veel plekken is het spel al gespeeld: op strategische locaties in en aan de randen van steden zijn de posities al ingenomen: in Rijnenburg bij Utrecht, de Gnephoek in Alphen aan den Rijn, de Purmer ten noorden van Amsterdam, de Merwedekanaalzone in Utrecht, het Waalfront in Nijmegen, en de Binckhorst in Den Haag. Op veel van die plekken is twintig jaar of soms dertig jaar geleden de grond al verworven, omdat men tijdens het ontwikkelen van de Vinexlocaties al dacht: “Straks zijn we klaar met de Vinex-opgave. Wat gaan we dan doen? Waar moeten we dan zorgen dat we een grondportefeuille hebben?” Dat gaat ver terug.

Qua aantal woningen wel. Alleen de tijdsperiode waarin het nu moet gebeuren is veel kleiner. Toen had je het over twintig jaar, nu over de helft daarvan. Er is nu al een tekort aan woningen. Deels is dat een na-ijleffect van de economische crisis, toen de productie is ingezakt.

Het is bittersweet. Je hebt als gemeente te maken met een partij die van wanten weet, tegelijkertijd word je geconfronteerd met een partij die een blik deskundigen kan opentrekken. Wij spraken een gemeente die niet eens een vastgoedjurist in dienst had. Die moeten ze inhuren.

Het belangrijkste, denk ik, dat een rol speelt, is dat het veld steeds complexer is geworden. Met steeds meer thema’s waarmee je rekening moet houden als je een ontwikkeling tot stand moet brengen. Dat vraagt veel specifieke deskundigheid. Variërend van het aanbestedingsrecht, waar je een vastgoedjurist of aanbestedingsjurist voor nodig hebt, tot het omgevingsrecht. Je moet ook kennis hebben van archeologie, water, stikstof, natuurbescherming, geluid.

Begin jaren tachtig hebben we de kwestie-Lekkerkerk gehad, waarna er rond bodemverontreiniging wetgeving is ontwikkeld. Na de ramp in Enschede is de regelgeving voor externe veiligheid aangescherpt. En dat geldt voor veel domeinen. Daarnaast hebben we de financiële kant: rekenen aan grond. Daarvoor moet je als gemeente planeconomen hebben die kunnen volgen wat private partijen doen: wat kost het om die grond bouw- en woonrijp te maken, wat zijn de grondopbrengsten? Ook moet je stedenbouwkundige kennis hebben, en kennis van de marktvraag.

Dat is een waaier aan zaken die meegenomen moeten worden in een gebiedsontwikkeling en waar een gemeente graag een goede counterpart in wil zijn. Voor kleinere gemeenten is dat een stuk lastiger dan voor Amsterdam of Utrecht. Die hebben een behoorlijk groot ambtenarenapparaat. Maar kleinere gemeenten zijn op sommige dossiers wat dun bezet.

Dit is trouwens niet nieuw. Ik was ook betrokken bij de evaluatie van de Wet ruimtelijke ordening. Toen gingen we eveneens in gesprek met gemeenten en kwamen we erachter dat sommige één juridische planoloog in dienst hadden. Dat is erg bescheiden. De Wet ruimtelijke ordening kwam in 2008 uit, en binnen anderhalf jaar waren er al honderdvijftig wetswijzigingen doorgevoerd. Dat moet je allemaal bijhouden.

In het rapport zeggen we dat ze al best veel kunnen doen binnen het huidige instrumentarium. Gemeenten kunnen rekening houden met de sterke marktconcentratie bij het uitgeven van de grond, evenals met het bestemmen van grond in een bestemmingsplan. Daarin kun je bouwprojecten kleinschaliger indelen. Je hoeft een gebiedsontwikkeling niet per se grootschalig en integraal aan te pakken. Dat is een afweging waar een gemeente voor staat: als ze met één partij in zee gaat in plaats van met heel veel, zijn de transactiekosten wel lager.

Daarnaast kun je de eventuele gevolgen van een sterke marktconcentratie inperken door te zorgen dat de gemeentelijke capaciteit op orde is: dat gemeenten meer financiële armslag hebben om in hun kennisbehoefte te voorzien en dus meer deskundigen in dienst kunnen nemen.