'Klimaatbeleid kan meer oog hebben voor rechtvaardigheid'

Het klimaatbeleid moet niet alleen doelmatig zijn, maar ook rechtvaardig. Hoe worden de lusten en lasten verdeeld? Dat schrijft de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) in het nieuwe rapport Rechtvaardigheid in klimaatbeleid. Hierin merkt de WRR op dat de rechtvaardigheid van maatregelen vaak pas tegen het licht wordt gehouden als de beleidskeuzes al gemaakt zijn.

ODE

Een voorbeeld is de Opslag Duurzame Energie (ODE), die elk huishouden over zijn energierekening moet betalen. Deze opslag wordt in 2024 afgeschaft, omdat er een sociale onrechtvaardigheid in bleek te zitten. Met de ODE worden duurzaamheidssubsidies voor het bedrijfsleven (SDE++) en koopwoningen (ISDE) bekostigd. Het probleem is dat huurders, en woningeigenaren die de financiële armslag niet hebben om een verduurzaming van het huis te bekostigen, niet profiteren van die subsidies maar wel meebetalen.

Bovendien krimpt de groep huishoudens die de ODE opbrengt, omdat het een heffing is op fossiele energie. De woningeigenaren die met hulp van de ISDE overgaan op hernieuwbare energie betalen de opslag niet langer, of minder. Daardoor kan de belastingdruk op de minder rijke huishoudens nog toenemen.

Vervuiler betaalt

Volgens de WRR zit in het klimaatbeleid vaak een impliciet verdelingsbeginsel dat 'het grootste nut' genoemd wordt. Dit houdt in dat gekeken wordt welke beleidsmaatregel het meest efficiënt is. Om die reden zijn in het Klimaatakkoord van 2019 de grootste reductieopgaven gelegd bij de categorieën 'elektriciteit' en 'industrie'. In die categorieën is de meeste winst tegen de laagste prijs te boeken. Een verdelingsprincipe dat uitgaat van 'de vervuiler betaalt' zou daarentegen uitkomen op de grootste reductieopgaven voor 'industrie' en 'mobiliteit'.

In het 'grootste nut'-beginsel schuilt ook het risico dat sociale rechtvaardigheid en individuele vrijheid bekneld raken. Ervaart de overheid grote nood om besluiten te nemen, dan neemt de aandacht voor die verdelingsbeginselen verder af.

Nachtmerrie

De nachtmerrie van bestuurders werd werkelijkheid in het Frankrijk van 2018, toen een nieuwe koolstofbelasting de dieselprijs fors opstuwde en de straten aanhoudend vol liepen met de zogenaamde 'gele hesjes'. Zij ervoeren de CO2-belasting als onrechtvaardig, omdat kleine ondernemers en bewoners van het landelijk gebied er onevenredig veel last van hadden. De ergernis nam toe vanwege het feit dat vliegmaatschappij Air France geen belasting over kerosine kreeg opgelegd.

Vervolgens probeerde Franse president Macron 'procedurele rechtvaardigheid' in te brengen in zijn klimaatbeleid. Dat deed hij door een Grand Débat National te organiseren en een burgerberaad te laten oprichten. Deze Convention Citoyenne pour le Climat bestond uit 150 willekeurige Franse burgers en deed uiteindelijk 149 beleidsvoorstellen. Drie hiervan hield Macron zelf tegen, 23 werden in het parlement weggestemd en 78 werden afgezwakt.

Amsterdam

De WRR benadrukt die potentiële meerwaarde van een burgerraadpleging. Ook in Amsterdam vond in 2021 een burgerraad plaats, onder leiding van voormalig Nationaal Ombudsman Alex Brenninkmeijer en begeleid door adviesbureau Berenschot. Als resultaat kwamen er 26 beleidsvoorstellen op het vlak van de energietransitie terecht in de Amsterdamse raad.

Een andere mogelijkheid die de WRR noemt is dat de Raad van State in zijn toets van het klimaatbeleid gaat kijken naar de verdelende rechtvaardigheid.

Water

Ook in de waterveiligheid zitten verdelingsdilemma's. In 2017 zijn nieuwe normen vastgesteld voor de hoogwaterbescherming in Nederland. De basisveiligheid die het rijk waarborgt achter de primaire dijken, is een individuele kans op overlijden niet groter dan één keer in de 100.000 jaar. De veiligheidsnormen rond economisch belangrijke gebieden zijn extra scherp: de kans op een overstroming in de Randstad mag niet groter zijn dan één op de 100.000 jaar, en bij de kerncentrale Borssele zelfs niet groter dan één op de miljoen jaar.

Sinds 2011 dragen de waterschappen de helft van de lasten van de 'dijkrekening', waarmee het Hoogwaterbeschermingsprogramma wordt betaald. Voor een belangrijk deel bekostigen zij dat met de watersysteemheffing die met name huishoudens en bedrijven betalen. Mensen die buitendijks wonen, betalen die heffing ook. Zij profiteren wel veel minder van de hoogwaterbescherming, omdat hun woning buiten de dijken staat waar het om gaat. Dit geldt bijvoorbeeld voor 60.000 mensen die buitendijks wonen in de regio Rijnmond-Drechtsteden.

Scheldestromen

Belangrijker nog vindt het WRR dat het ene waterschap meer dan het andere gebukt gaat onder de hogere eisen van het rijk aan de dijkbescherming. Het waterschap Scheldestromen in Zeeland telt maar weinig inwoners, maar heeft wel een grote dijkversterkingsopgave. De WRR noemt de mogelijkheid van een Waterschapsfonds, naar het voorbeeld van gelijke fondsen voor provincies en gemeenten. Dat fonds kan de kosten meer solidair over de waterschappen verdelen. Dan wordt rekening gehouden met het draagkrachtbeginsel.