Politieke strijd rond grondspeculatie, tussen VNG, rijk en NEPROM

‘Dit gaat de VNG politiek niet winnen’, zegt Paul Tang, oud-Kamerlid namens het PvdA en nu wethouder in Almere. Het is eind oktober en hij bevindt zich in een gloednieuwe kinderopvang in het al even nieuwe dorp Reeve net buiten Kampen. Hij is hier als vertegenwoordiger van de VNG bij een werkbezoek van minister Elanor Boekholt-O’Sullivan van Volkshuisvesting aan de gebiedsontwikkeling Reevedelta. Op dezelfde dag is haar Kamerbrief verschenen, waarin de minister beschrijft hoe zij grondspeculatie tegen wil gaan en het kostenverhaal vernieuwen. Op woensdag 11 november vindt het Kamerdebat hierover plaats.

Tegenover Tang zit Marieke Mentink, de nieuwe CEO van bouwontwikkelaar Plegt-Vos. Zij is bij het werkbezoek het gezicht van NEPROM, een branchevereniging van projectontwikkelaars. ‘Wij hebben echt wel gestreden voor de residuele waardeberekening’, zegt zij. De minister heeft voor die methode gekozen, nadat er eerder al een Kamermeerderheid voor deze aanpak bleek te bestaan.

Grondexploitatie

Waar gaat dit over? Illustratief is het project Reevedelta, op agrarische grond aan de rand van Kampen en net daarbuiten. Deze gebiedsontwikkeling kende een verlies op de grondexploitatie van bijna 20 miljoen euro. Dat betekent dat de balans van kosten en opbrengst uiterst negatief uitvalt nog voordat er een woning gebouwd is. Ongeveer de helft van dit verlies moest gedekt worden door een Woningbouwimpuls-subsidie van het ministerie van VRO.

De reden voor dit soort verlieslijdende grondexploitaties bij met name buitenstedelijke woningbouwprojecten is dat de grondprijs al snel vijf keer over de kop gaat als bekend wordt dat er gebouwd gaat worden. Dit effect wordt nog eens groter door speculatie met grondprijzen door bijvoorbeeld grondhandelaars. Hierdoor kunnen projectontwikkelaars zoveel geld kwijt zijn aan de grond dat gemeenten op hen niet alle kosten mogen verhalen die zij maken voor zaken die randvoorwaardelijk zijn, zoals riolering, wegen, groen, en buitenverlichting. Het kostenverhaal mag namelijk niet uitkomen boven de opbrengst van de gebiedsontwikkeling.

Riolering en wegen

Om grondspeculatie tegen te gaan en kostenverhaal beter mogelijk te maken, wil de minister gaan werken met ‘residuele grondwaarde’. Dat betekent dat bij de verkoop van grond niet meer gedaan kan worden alsof de aanleg van riolering of wegen geen geld kost, terwijl die in essentie randvoorwaardelijk zijn voor de waardestijging van de grond. De residuele waardeberekening houdt in dat van de verwachte opbrengsten van de gebiedsontwikkeling ook de verwachte publieke uitgaven worden afgetrokken. Wat overblijft, is de uiteindelijke grondwaarde.

Hier zit één limiet in: als deze resterende grondwaarde zelfs nog lager wordt dan de gebruikswaarde van de grond in zijn vorige functie dan geldt de hoogste waarde. Vooral binnenstedelijk kan dat voorkomen, omdat de oude functie van deze grond vaak meer waard is dan de nieuwe functie van woningbouw, bijvoorbeeld omdat bedrijven verplaatst moeten worden.

Eerdere ideeën

Dit betekent dat het huidige kabinet geen planbatenheffing gaat invoeren, waarvoor onder Hugo de Jonge als woningbouwminister nog een Kamermeerderheid was. De planbatenheffing zou de waardestijging van grond gaan afromen en overdragen aan de gemeente. Ook het inbrengen van de ‘gebruikswaarde’ verdwijnt als oplossing, hoewel het kabinet-Schoof met bouwminister Mona Keijzer daar op inzette.

‘Waar we zoekende in waren’, vertelde minister Boekholt-O’Sullivan tijdens hetzelfde bezoek, ‘was: hoe doe je dit op een manier waardoor je niet aan de markt het signaal afgeeft dat er aan grond niks verdiend mag worden en tegelijk dat de gemeente niet altijd eindigt in het rood en er dus niets kan worden gebouwd. Het vinden van een balans tussen die twee heeft geleid tot het voorstel dat er nu ligt en waar de Kamer ook om gevraagd heeft. Daarom vind ik het belangrijk dat ze er vandaag allebei bij zijn: VNG vanuit de gemeenten, en NEPROM vanuit de markt. Want ik heb hen nodig voor de uitwerking en voor een overgangsregeling.’

Die overgangsregeling is nodig om geen schade toe te brengen aan het eigendomsrecht en aan nu lopende gebiedsontwikkelingen.

Nieuwe bureaucratie

Vanwege de moeilijkere uitvoerbaarheid ervan is de planbatenheffing afgevallen, verklaart de minister. ‘De planbatenheffing is niet per se afgevallen omdat het een niet-uitvoerbaar idee zou zijn, maar omdat we wilden voorkomen dat ik een hele nieuwe bureaucratie en systeem zou optuigen. We maken gebruik van een bestaand systeem dat eigenlijk hetzelfde doet, zodat we niet te veel tollen loszetten.’

Wat ook meespeelt in haar afweging, is dat ze marktpartijen tegemoet heeft willen komen. Oftewel: de projectontwikkelaars à la de NEPROM-leden, die ook last van grondspeculatie zeggen te hebben. ‘Met de augustusbesluitvorming hebben we een enorme stap gezet voor de woningcorporaties: zij krijgen 28 miljard euro meer investeringsruimte. Dat is echt vóór hen. In de augustusbesluitvorming heb ik ook iets voor de markt gedaan, maar niet 28 miljard. In alle besluiten die ik neem, bekijk ik: trek ik het hele ecosysteem een treetje omhoog de trap op? Zodra ik iemand achterlaat, los ik het woningprobleem niet op.’

Liever

Zelf hadden wethouder Paul Tang en zijn collega’s wel liever de planbatenheffing of de gebruikswaardeberekening. ‘We vinden het goed dat de Kamerbrief meer duidelijkheid en scherpte biedt aan het kostenverhaal. Dat is een heel belangrijk principe: uit de gebiedsontwikkelingen moeten ook de publieke investeringen komen. Die inzet delen we. We zullen ook meewerken aan de invoering van de residuele waarde, want dat is de politieke beslissing. Maar ik vind de gebruikswaarde veel eenvoudiger. Dat is de voornaamste reden. Als we het hebben over de planbatenheffing… Nu regeert het publieke tekort. Ik vind het opvallend dat ze in de Reevedelta al starten met een negatieve grondexploitatie, terwijl je denkt: dit was gewoon een weiland. Dat is wat de planbatenheffing doet: daarmee haal je gewoon alles weg.’

‘Ik weet dat de overgang naar een planbatenheffing lastig is’, zegt Tang er meteen bij. ‘En ik weet dat de VNG dat politiek niet gaat winnen. Maar ik vind het volstrekt logisch om te zeggen: “Joh, er ligt hier een weiland. Die zou gewoon tegen de landbouwwaarde geboekt moeten worden, en niet tegen een speculatieve waarde die vier- of vijfmaal hoger ligt.” Daarom blijft de VNG voor een planbatenheffing. Ook omdat het Centraal Planbureau (CPB) en het Interdepartementaal Onderzoek (IBO) van 2024 hebben gezegd: als je ergens geld in stopt, moet je zorgen dat het niet weglekt.’

Veel complexer

Maar Marieke Mentink van NEPROM bekijkt dat anders: ‘Wij zijn geen voorstander van een planbatenheffing, omdat je er dan weer extra complexiteit in brengt’, zegt ze. ‘Uit een onderzoek dat we hebben laten doen, is gebleken dat die residuele waardeberekening effectiever en simpeler is dan bijvoorbeeld een planbatenheffing. Wat je uiteindelijk wilt, is grondspeculanten tegen gaan. Zodat gebiedsontwikkelingen niet vertragen door grondspeculanten die maar blijven wachten met hun grond, of die de grond een x-aantal keer doorverkopen. Dat is niet het spelletje dat NEPROM-leden spelen; zij willen echt ontwikkelen. Wat wij het nadeel vinden van de planbatenheffing is dat je dan terug moet kijken naar wat de waardevermeerdering is geweest, en bekijken wat dan de grondslag voor het kostenverhaal wordt. Dat is veel complexer.’

‘Waar wij ook bang voor zijn is dat hetzelfde gebeurt als met de invoering van de 30-40-30-regel (de verplichte percentages betaalbare woningen bij nieuwbouwprojecten, red). Bij de invoering daarvan kwam je grondexploitatie gelijk onder druk, omdat je de gronden had aangekocht met een ander financieel perspectief. De meeste gronden die we in Nederland ontwikkelen zijn al in bezit, publiek of privaat. Dus ik denk dat je daar heel veel gedoe over krijgt. Wij vinden de residuele grondwaardeberekening veel makkelijker en overzichtelijker.’

Paul Tang: ‘Ik heb daar ook begrip voor. Tegelijkertijd geldt: het is locatie, locatie, locatie. Dat betekent dat elke grondeigenaar een lokale monopoliepositie heeft.’ Om die reden is hij voorstander van een instrument dat meer druk uitoefent. ‘Wij prijzen ons gelukkig met projectontwikkelaars die begrijpen dat je een goede samenwerking moet hebben met de gemeente. Maar geef de ontwikkelaars de kost die tijdens onderhandelingen het onderste uit de kan willen hebben.’