Bouwinstituut vindt argumenten Raad van State rammelen

Het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) ergert zich flink aan het kritische advies dat de Raad van State eind mei gaf over de rekenkundige ondergrens die landbouwminister Femke Wiersma wil invoeren voor het berekenen van stikstofdeposities op natuurgebieden. Dat blijkt uit een nieuwe notitie van het onderzoeksbureau. Daarin staat dat een ondergrens de bouw van tienduizenden woningen kan vergemakkelijken, maar dat het negatieve advies van de Raad van State de invoering ervan kan dwarsbomen. Dat terwijl, in de ogen van het EIB, de argumenten van het bestuursrechterlijk advies nogal rammelen.

Voor de verlening van natuurvergunningen aan bedrijfsactiviteiten, maar ook aan de woningbouw, wordt gebruik gemaakt van het rekenmodel Aerius. Bij de berekeningen wordt al jaren een drempelwaarde voor natuurvergunningen aangehouden van een stikstofdepositie van 0,005 mol per hectare per jaar, oftewel 0,07 gram stikstof. Wetenschappelijk beargumenteerd, is dat niet. Eigenlijk had dit gewoon ‘nul’ moeten zijn, maar dat konden de computers niet aan.

Extreem lange rekentijden

Dat herbevestigde eind vorig jaar ook Leen Hordijk, emeritus hoogleraar Milieusysteemanalyse, in een advies aan de rijksoverheid: ‘Het afkappunt 0,005 is geen beoordelingsdrempel, maar een computertechnisch gekozen erg laag getal om te voorkomen dat extreem lange rekentijden het aanvragen van een vergunning zouden bemoeilijken.’ Hordijk was in 2020 bovendien de naamgever van een adviescommissie, die vaststelde dat Aerius niet doelmatig gebruikt kan worden voor berekeningen per hectare. Want de modelmatige onzekerheden zijn daarvoor veel te groot. Hij stelde aanpassingen voor die uiteindelijk niet zijn ingevoerd. Ook daaraan herinnert hij in zijn recentste advies: ‘Indien deze verbeteringen geëffectueerd zouden zijn (…) is AERIUS op weg om doelgeschikt te worden.

Niet politiek gekleurd

Meerderheden in de Tweede en Eerste Kamer, alsook de overheidskoepels VNG en IPO willen al een aantal jaar dat er een rekenkundige ondergrens wordt ingevoerd. Redenen hiervoor zijn de inherente onzekerheid in het rekenmodel, maar ook om de kleinste deposities van stikstof buiten de vergunningverlening te laten.

Dit is niet sterk politiek gekleurd. Al sinds minstens 2020 pleit Wim de Vries, in Wageningen hoogleraar integrale stikstofeffectanalyse en een pleitbezorger van stevig stikstofbeleid, ervoor om woningbouw buiten het stikstofdossier te houden. Dat kan door een ondergrens in de modelberekeningen te hanteren. Het kabinet-Rutte III, met Carola Schouten als landbouwminister, luisterde hiernaar en nam in 2021 een ‘bouwvrijstelling’ op in de stikstofwet. Maar in 2022 vocht milieugroep MOB die succesvol aan bij de Raad van State.

MOB-voorman

Alsnog kon de woningbouw met weliswaar vertraging doorgang vinden. Maar eind vorig jaar oordeelde opnieuw de Raad van State dat de veelgebruikte praktijk van ‘intern salderen’ voortaan weer vergunningplichtig wordt. Opnieuw was de rechtszaak aangespannen door MOB-voorman Johan Vollenbroek.

Landbouwminister Carola Schouten had deze vergunningplicht juist uit de wet gehaald. Intern salderen werd veel gebruikt voor de woningbouw, bijvoorbeeld door bouwprojecten doorgang te laten vinden dankzij inzet van elektrisch aangedreven materieel. Zo werd stikstofuitstoot weggestreept tegen stikstofreductie.

Het invoeren van een rekenkundige ondergrens, waaraan het huidige kabinet al sinds een jaar werkt, zou weer lucht geven.

Vergunning voor autorijden

Ook het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) betoogde eind vorig jaar dat het stikstofwettelijk kort houden van de bouwsector niet relevant is in de grote landelijke stikstofreductie die nodig is. ‘Deze opgave staat in geen verhouding tot alle kleine deposities die bijvoorbeeld jaarlijks door de totale bouwsector worden veroorzaakt; grofweg 1 procent van alle deposities.’

Het PBL vindt het juridisch gezien ‘niet correct’ om ‘zeer kleine extra deposities veroorzaakt door een deel van deze bouwsector bij voorbaat’ als in strijd met de Europese Habitatrichtlijn te zien. ‘In analogie met het Nederlandse klimaat- en energiebeleid hoeft het vanuit overheidswege zorgen voor een dalende trend in broeikasgasemissies niet te betekenen dat iemand voor elke keer dat hij of zij in een auto stapt eerst een vergunning moet aanvragen, omdat de autorit mogelijk tot een extra verslechtering van het klimaat zou kunnen leiden.’

Een reden dat het PBL hier op hamert is dat het ervan overtuigd is dat zelfs zeer forse stikstofreductie de vergunningverlening niet veel makkelijker gaat maken, ook niet voor bouwprojecten.

Bijval, maar ook kritiek

Demissionair landbouwminister Femke Wiersma maakt voor haar argumentatie voor een rekenkundige ondergrens voor een belangrijk deel gebruik van een expertvisie van Arthur Petersen, hoogleraar bestuurskunde aan University College London. Zijn wetenschappelijke opvatting heeft de minister uitgebreid tegen het licht laten houden door andere wetenschappers. Hij kreeg veel bijval, maar ook kritiek. Niemand beweert dat de huidige grenswaarde van 0,005 mol per hectare per jaar wetenschappelijk hard is, maar de vraag blijft wat het beste alternatief kan zijn.

Imagoschade

Opvallend is het harde commentaar van voormalig TNO-onderzoeker Hans Erbrink, die ook in het verleden onderzoek deed naar de toepasbaarheid van het Aerius-rekenmodel. Hij werpt verre van zich het verwijt dat met het invoeren van een rekenkundige ondergrens de wetenschap misbruikt wordt om meer stikstof te kunnen uitstoten. In zijn ogen geldt juist het omgekeerde, door geen rekening te houden met de onzekerheden in het model. ‘Volgens ons wordt de wetenschap juist misbruikt door onmeetbaar kleine bijdragen als significant te waarderen en daardoor heel veel aandacht (en energie en geld) te besteden aan een onbewijsbaar probleem (nl: de natuur lijdt hier schade door)’, schrijft Erbrink. ‘De wetenschap lijdt hierdoor imagoschade: die zadelt ons op met schijnzekerheid.’

Geslachtofferd

Zoals gezegd vreest nu ook het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) dat de woningbouw geslachtofferd wordt als de rekenkundige ondergrens niet ingevoerd wordt. Daarom bestrijdt het onderzoeksbureau de argumenten in het advies van de Raad van State. Dat het expertoordeel Arthur Petersen niet uitsluitend lofprijzingen krijgt, met name niet van het RIVM, betekent niet dat het geen wetenschappelijke waarde heeft. ‘Als volledige unanimiteit als eis wordt gesteld om wetenschappelijke inzichten juridisch te kunnen accepteren, dan is er op tal van terreinen geen rol meer voor de wetenschap’, werpen de onderzoekers tegen.

Ook laken zij het dat de Raad van State geen aandacht besteedt aan het feit dat in het buitenland wel rekenkundige ondergrenzen gebruikt worden, zoals in Duitsland. De hoogste bestuursrechter in dat land heeft andere uitspraken gedaan dan de Nederlandse collega’s. ‘Dat de Duitse rechter dit anders ziet is bekend bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, maar heeft niet geleid tot een wijziging van de opvatting’, schreef Chris Backes in zijn reactie op het expertoordeel van Petersen. Backes is hoogleraar Omgevingsrecht aan de Universiteit Utrecht.

Artikel 2

Daarnaast vindt het EIB het raar dat de Raad van State niet lijkt te hebben gekeken naar artikel 2 van de Europese Habitatrichtlijn, waarin staat dat een belangenafweging noodzakelijk is. In dat artikel staat dat ‘rekening [wordt] gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied (…)’.

Ook bekeek het onderzoeksbureau hoe groot de optelsom van de stikstofuitstoot van woningbouwprojecten is die met een rekenkundige ondergrens sneller doorgang vinden. Gekeken werd naar woningbouwprojecten rond de natuurgebieden Veluwe en Rijntakken. Volgens het EIB zorgt de overlap van verschillende bouwprojecten tot een stikstofuitstoot van hoogstens 2,5 mol per hectare per jaar. Oftewel, niet meer dan 0,2 procent van de stikstofdepositie die er lokaal op de natuurgebieden is.