Rekenkamer: te nauwe focus op het versterken van dijken alleen

Zoals het er nu uitziet, gaat het in totaal dertien miljard euro kosten om in eindjaar 2050 alle dijken versterkt te hebben. Dan hebben we het over het Hoogwaterbeschermingsprogramma dat in 2014 begon en een antwoord is op onder meer de (natuurlijke) zeespiegelstijging, die versnelt door de opwarming van de aarde. Uitvoerders zijn Rijkswaterstaat en met name de 21 waterschappen. Eerste verantwoordelijke is het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.

Maar de blik van de minister van IenW is bijziend, zo stelt een kritisch rapport van de Algemene Rekenkamer dat donderdag op de mat van de Tweede Kamer valt. Die bijziendheid bestaat uit twee delen: enerzijds de focus op het jaartal 2050, anderzijds de nadruk die ligt op het versterken van dijken in plaats van ook op ruimtelijke herinrichting van het landschap en crisisbeheersing.

Noodpakketten

Met de mond belijdt het ministerie sinds 2009 weliswaar de ‘meerlaagsveiligheid’, zo beschrijft de Rekenkamer, maar de praktijk blijkt eendimensionaler. Dit meerlaagse concept dat het rijk heeft geadopteerd, is geboren uit de Europese Richtlijn Overstromingsrisico’s (ROR) uit 2007. De eerste laag is het versterken van dijken en verbreden van rivieren. Laag twee betreft ruimtelijke herinrichting, met bijvoorbeeld noodoverloopgebieden of hoger aangelegde woningen. De derde laag is ten slotte de crisisbeheersing, met oog voor evacuatieroutes, waterveilige energieinfrastructuur en huishoudens die voorzien zijn van noodpakketten.

Geen nieuwe kritiek

De kritiek die de Algemene Rekenkamer uit, is niet nieuw. Eerder klonk ze uit de monden van het College van Rijksadviseurs, de Deltacommissaris en het Planbureau voor de Leefomgeving. De Rekenkamer probeert in het rapport de oorzaken bloot te leggen door 25 van de 64 lopende dijkversterkingsprojecten tegen het licht te houden. Het overgrote deel hiervan (95 procent) verlaat die ‘eerste laag’ niet. In 65 procent van de gevallen is er puur sprake van dijkversterking. In nog eens 30 procent worden ook kleine ‘riviermaatregelen’ genomen, zoals het verhogen van de rivieroever of een andere bemaling om de waterstand in de rivier te laten dalen. In 5 procent van de dijkprojecten wordt ook gedacht aan ruimtelijke ingrepen, zoals de aanleg van een overloopgebied of binnendijk.

De oorzaken

Volgens de Rekenkamer is het versterken van een dijk een aantrekkelijke oplossing, als het gaat om het tegengaan van overstromingsgevaar. Allereerst omdat verbreding, versteviging of ophoging van een dijk op meer burgerlijk draagvlak rekent dan ingrepen in het landschap achter die dijk. Bovendien is het voor Rijkswaterstaat en waterschappen eenvoudiger te berekenen wat de kosten en baten van een dijkversterking zijn dan van een landschappelijke herinrichting.

Daar komt bij dat zo'n herinrichting vergaderingen met andere partijen vergt, met gemeenten, provincies en terreinbeheerders als Staatsbosbeheer. ‘Dat kost veel tijd en overleg, en daarom gebeurt het vaak niet’, noteert de Rekenkamer.

Maar er zijn meer redenen. In de Waterwet is voor alle 228 aangewezen dijktrajecten vastgelegd aan welke veiligheidsnorm ze moeten voldoen. Zou die veiligheidsnorm uitgesmeerd worden over een heel gebied, waarbij bijvoorbeeld een minder verregaande dijkversterking wordt gecompenseerd met de aanleg van een binnendijk, dan moet eerst de wet gewijzigd worden.

Eén keer in 100.000 jaar

Maar de primaire waterkering is een middel, niet het doel. Uiteindelijk gaat het om de bescherming van de burgers achter die dijk, met een specifieke risicodrempel: een kans op overlijden door een overstroming niet groter dan gemiddeld één keer in 100.000 jaar. Dat doel is in theorie via meerdere wegen bereikbaar, schrijft de Algemene Rekenkamer. Zou het kabinet verder kijken dan het formele eindjaar van het Hoogwaterbeschermingsprogramma, het jaar 2050, dan is het misschien doelmatiger om nu al te werken aan alternatieven voor dijkversterkingen.

In het Hoogwaterbeschermingsprogramma staat ‘dat in 2050 alle primaire keringen op een sobere en doelmatige wijze zijn versterkt’. Binnen die tijdshorizon zijn dijkversterkingen in de regel het meest kostenefficiënt. Het ministerie van IenW heeft subsidies voor andere oplossingen, een ‘uitwisselingsbijdrage’, maar alleen als die leiden tot ‘vermeden kosten’. Dat vindt de Rekenkamer te beperkt in tijd gedacht, want Nederland moet ook na 2050 nog verder: ‘De minister weet niet of dijkversterking de meest doelmatige keuze is op de lange termijn.’