Van stress, naar shock

De maatschappelijke en ecologische opgave voor gemeentelijke bezittingen is omvangrijk. Doordat het bezit vooral stamt uit de wederopbouw voldoet het niet meer aan de gebruiks- en duurzaamheidseisen van vandaag. Dit essay van Teun van der Meulen gaat over de kunst van het herkennen van veroudering voordat het bezit onbruikbaar is. En vooral ook over wie vervolgens aan zet is: de gemeenten of het rijk?

Er is één constante in onze maatschappij en dat is continue verandering. De wensen en eisen die we aan onze omgeving stellen, veranderen voortdurend. De evolutie ontstaat door een continue interactie tussen technologische ontwikkelingen, gebruikswensen en menselijk handelen. Zo had de Nokia 3310 mobiele telefoon uit 2000 een monochroom display met een resolutie van 240 x 320 pixels en was die alleen geschikt om te bellen. Bij de nieuwste iPhone 12 is de resolutie 2532 x 1170 pixels en lijkt bellen bijzaak. 

De extra technologische mogelijkheden hebben geleid tot een nieuwe standaard van de gebruiker, met een wegwerpmentaliteit als gevolg. Deze mentaliteit is niet van toepassing op gemeentelijke bezittingen zoals maatschappelijk vastgoed en openbare werken. Hiervoor is een mate van robuustheid vereist. Maar dat wil niet zeggen dat aanpassingen kunnen uitblijven. De naar huidige maatstaven beperkte ventilatiecapaciteit in scholen kan worden beschouwd als een direct gevolg van de coronapandemie. Het is tevens een uiting van de langzame, maar continue veroudering van het scholenbestand. Hoe nu te acteren op de continu veranderende eisen aan publiek bezit als gevolg van een veranderende maatschappij?

In de 20ste eeuw zijn onze steden in de verschillende fases uitgebreid, van de wederopbouwperiode in de jaren vijftig en zestig tot aan de Vinex-locaties in de jaren negentig. Op dit moment is er opnieuw een focus op uitbreiding van de woningvoorraad door rijksbijdragen in de vorm van de Woningbouwimpuls. Tussendoor is in de stadsvernieuwingperiode van de jaren zeventig en tachtig de 19de-eeuwse stad drastisch aangepakt. Circa veertig jaar na de stadsvernieuwing en zeventig jaar na de wederopbouwperiode zijn de fysieke opgaven in de bestaande stad niet meer te ontkennen. 

Het conflict tussen verouderde woningen, rioleringen, buitenruimte, scholen en andere voorzieningen, in combinatie met de huidige comforteisen en de toekomstige duurzaamheidsambitie is groot. De luchtkwaliteit in schoolgebouwen is exemplarisch voor dit conflict. Het was normaal om in scholen die dateren van voor de oliecrisis de verwarming hoog te zetten en de ramen open. Inmiddels verlangen we vanuit duurzaamheidsambities goed geïsoleerde gebouwen, waardoor ventilatie direct van buiten onmogelijk is. Door de coronacrisis is de roep naar gezonde schoolgebouwen met voldoende ventilatie capaciteit groot. 

Maar een enkelvoudige oplossing is geen antwoord op de bredere opgaven voor scholen zoals de verouderde leeromgeving, laagwaardige isolatie en installatie en eventueel loden leidingen en asbest. Het publieke bezit verlangt in plaats van incidentele programma’s een structureel langdurig investeringsprogramma, een stadsvernieuwing 2.0, om een ‘nieuw normaal’ te realiseren. 

Bedreiging 

Het continue proces van adaptatie, innovatie en samenwerking als antwoord op actuele probleemstellingen in de fysieke omgeving, kan worden beschouwd als stedelijk weerstandsvermogen. Een interventie creëert een nieuwe realiteit, die opnieuw een reactie oproept. Dit proces van doorlopende actie en reactie leidt tot een constant wijzigend evenwicht, met als doel om het risico op het falen van een systeem te voorkomen. De maatschappij loopt echter continu risico, die tot op zekere hoogte wordt geaccepteerd. Een risico dat zich traag ontwikkelt, wordt stress genoemd. Als gevolg van de stress kan het risico zich ontwikkelen tot een bedreiging. De ultieme uiting van een bedreiging is een shock, waardoor het nemen van maatregelen urgent wordt. 

Voorbeelden van weerstandsvermogen richten zich vaak op ingrepen om anders om te gaan met de effecten van klimaatverandering. Ruimte voor de rivier in Nijmegen of de waterkering in New York zijn ingrepen als gevolg van een stress die urgentie hebben gekregen door een shock. De ingrepen zijn doorgevoerd als reactie op de shock van het extreem hoogwater in 1993 en 1995 en de ontwrichting in New York als gevolg van storm Sandy. Bij het ontwerp van de vernieuwde waterkeringen in Nijmegen en New York is meer aandacht besteed aan sociale- en duurzaamheidsaspecten. Er heeft een evolutie plaatsgevonden in de verhouding tussen kosten, de fysieke ambitie, omgaan met de verhoogde waterstand, en de sociale ambities zoals ruimtelijke kwaliteit. Iedere ingreep is een afweging tussen deze drie aspecten. Dit is te beschouwen als het eeuwige ontwerpdilemma. 

Anticiperen 

De essentie van weerstandsvermogen is het managen van het onbekende. Het anticiperen op toekomstige veranderingen staat in contrast met een tendens naar efficientie door het verwijderen van overmaat en alternatieven uit processen. Het eco-efficiëntie model heeft geleid tot just-in-time doelstellingen en lean-analyses om respectievelijk niet-essentiële voorraden en processtappen te elimineren. De IC-capaciteit wordt op dit moment weer heroverwogen als gevolg van de shock van de Covid-pandemie. Naast het zoeken van evenwicht in het ontwerpdilemma, bestaat iedere ingreep uit een afweging tussen eco-efficiëntie en marge om te anticiperen op het onbekende. 

De maatschappelijke en ecologische opgave voor gemeentelijke bezittingen is omvangrijk. Doordat het bezit vooral stamt uit de wederopbouwtijd voldoet het niet meer aan de gebruiks- en duurzaamheidseisen van vandaag. De exploitatietermijn is verstreken, maar een structurele vernieuwing blijft tot nu toe uit. Nationaal en internationaal hebben lokale overheden sinds de crisis van 2008 minder geïnvesteerd in bezittingen. De grip van de nationale overheid op de besteding is vergroot, terwijl de uitvoering en verantwoordelijkheid van taken is verschoven naar lokaal niveau. De beperkte investeringsruimte van lokale overheden staat haaks op de gedachte om te kunnen anticiperen op veranderingen, maar is te verklaren vanuit de interactie tussen verschillende overheidslagen. 

Uit een analyse van de structurele problemen in New Orleans (als gevolg van de orkaan Katrina van 2005), de wederopbouw van Tohoku, Japan (na de aardbeving en tsunami in 2011) en de aanpak van structurele leegstand in Liverpool (als gevolg van economisch verval van de regio), blijkt dat de centrale overheid aanvankelijk streeft naar herstel van de oude situatie. De centrale overheid voorziet in generieke technische oplossingen in plaats van specifieke maatregelen voor de lokale context. Met de toekenning van incidentele middelen aan specifieke opgaven neemt de centrale overheid ruimte weg voor de lokale overheid om op basis van de lokale context te acteren. 

Lokale politiek 

Voor de lokale politiek is investeren in publieke voorzieningen niet attractief, omdat kortetermijndoelstellingen domineren in de strijd om de kiezer. Dat leidt ertoe dat lokale overheden de verantwoordelijkheid voor herinvesteringen neerleggen bij hogere overheden. Op basis van een mathematische speltheorie, waarin strategische interactie tussen spelers is bestudeerd, is in Noorwegen dat effect verklaard. De lokale overheid is zich ervan bewust dat hogere overheden financieel zullen compenseren op het moment dat de kwaliteit structureel niet op orde is. 

Op het niveau van de uitvoeringsorganisatie is er een continu spanningsveld tussen ambitie en financiële mogelijkheden. Uit een analyse van de ambities na bezuinigingen bij de NASA na het Apollo-tijdperk bleek deze organisatie niet in staat te zijn geweest om de ambities aan te passen aan het budget. De NASA is niet in staat geweest om te anticiperen op de veranderende omstandigheid. Het ruimteprogramma en de organisatie als geheel zijn hiermee in diskrediet gebracht. Om dat te voorkomen is het noodzakelijk om te reageren op veranderende omstandigheden en te signaleren dat de drie elementen (kosten, fysieke en sociale ambities) van het ontwerp dilemma niet op elkaar zijn afgestemd. 

In deze analyses is een zichzelf versterkend mechanisme te herkennen. Door het beperken van buffers op lokaal niveau ontstaat ruimte voor incidentele programma’s waar de nationale politiek het verschil kan maken. Op lager niveau ontbreekt de ruimte om met specifieke oplossingen te anticiperen op lokale tendensen. Met als gevolg dat de rijksoverheid stuurt met incidentele middelen als een shocktherapie. Voorbeelden zijn de Woningbouwimpuls, Blokhuisgelden en de aardgasvrije wijken. Op het niveau van de uitvoeringsorganisatie wordt niet gesignaleerd dat de ambities niet haalbaar zijn. Het is roeien met de riemen die je hebt. Het ontwerpdilemma wordt niet herkend. Ten slotte zal de lokale politiek, op het moment dat duidelijk wordt dat de doelstellingen niet haalbaar zijn, inzetten op extra bijdragen vanuit de centrale overheid. De drie lagen houden elkaar in stand en versterken de positie van de centrale overheid. Dat roept de vraag op, op welk niveau een slag om de arm wordt gehouden om te reageren op de actualiteit. Wie bezit weerstandsvermogen en in wiens belang? 

Weerstandsvermogen gaat over het anticiperen op het onverwachte. Uit de analyse van de interactie binnen de overheid kan worden geconstateerd dat de centrale overheid verantwoordelijkheid krijgt en neemt voor het financieel sturen in concrete maatregelen. Lagere overheden en uitvoeringsorganisaties kunnen enkel scherp zijn op maatschappelijke veranderingen. Of, om in de terminologie van het weerstandsvermogen te blijven: het is zaak de stress te detecteren en te agenderen vóór de shock komt. 

De stress kan worden veroorzaakt door een spanning als gevolg van sociale of fysieke ambities, de twee hoeken van het ontwerpdilemma. Om beleid te implementeren is het noodzakelijk de financiële randvoorwaarden voor de oplossing te verduidelijken, de laatste hoek van de driehoek. Op die manier blijft het niet bij het signaleren van de maatschappelijke of fysieke uitdagingen, maar worden de voorwaarden voor een oplossing geboden. De omvangrijke maatschappelijke en fysieke opgaven vragen toewijding op verschillende niveaus. Om de ambities te verwezenlijken, is een herziening van prioriteiten noodzakelijk. 

Op de vraag wie kan acteren, is de conclusie dat het rijk de financiële capaciteit heeft om weerstandsvermogen te organiseren, maar dat deze ver afstaat van de werkelijkheid en niet in staat is te anticiperen op de lokale context. De gemeente heeft niet de financiële capaciteit om te acteren, maar kan wel de stress verduidelijken. Een methode om keuzes inzichtelijk te maken is een scenariostudie, waarbij een beeld wordt gevormd van de consequenties van mogelijk toekomstig beleid als reactie op de veranderende omstandigheden. Door de scenario’s te voorzien van een toekomstbeeld en financiële consequenties, ontstaan keuzes voor een nieuwe werkelijkheid. 

Sociale ambities 

Weerstandvermogen gaat over het reageren op een stress, een langdurig trend, of een shock, een incident dat een relatie kan hebben met die trend. Daarnaast is iedere actie, als reactie op een stress of shock, een afweging tussen fysieke en sociale ambities en financiële capaciteit. Ten slotte kan bij iedere actie worden gevraagd wie de keuzes maakt en wiens belang wordt behartigd. Kortom, op welk niveau wordt de ruimte belegd om te reageren en voor wie? 

Aan de hand van observaties op drie niveaus in de besluitvorming – de centrale overheid, de gemeentelijke politiek en de uitvoeringsorganisatie – is te constateren dat er sprake is van een zelfbevestigend mechanisme dat de sturing van het rijk versterkt. De uitvoeringsorganisatie is niet geneigd om te signaleren dat de doelstellingen financieel niet haalbaar zijn. De gemeentelijke politiek stuurt aan op financiële compensatie vanuit de hogere overheid, met als gevolg dat die in sterke mate de ruimte krijgt en wenst om bij te sturen. 

Om verandering te bewerkstelligen, is het enerzijds noodzakelijk om het spanningsveld tussen de sociale en fysieke ambitie zoals de verduurzaming en de financiële ruimte te identificeren. Anderzijds moet worden erkend dat de financiële keuzes – en daarmee de inhoudelijke keuzes – worden genomen door de centrale overheid. Voor gemeenten, die worden geconfronteerd met omvangrijke maatschappelijke en verduurzamingsopgaven binnen het fysieke domein, is het gewenst om de opgave te verduidelijken en deze landelijk onder de aandacht te brengen. Door scherp te zijn op een stress kan geacteerd worden voor de onrust die ontstaat als gevolg van een shock. De hoop is dat het nieuwe leiderschap van mevrouw Kaag en de nieuwe bestuurscultuur van de heer Rutte op landelijk niveau resulteert in structurele oplossingen die de incidentele shocktherapie ontstijgen. 

Het dilemma tussen de financiële mogelijkheden en de maatschappelijke en fysieke ambities roept de vraag op welke maatschappij we willen vormen. Blijven bibliotheken, scholen en welzijnsplekken gehuisvest in gebouwen van voor het tijdperk van de mobiele telefoon, of zijn het plekken die de continu veranderende samenleving uitdrukken. 

Dit essay is een bewerking van een essay voor de Master City Developer aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.