Tekort aan controle op miljardensteun na corona

Hoewel de coronaherstelmiljarden van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (HVP) van 724 miljard euro de economie op een cruciale manier hebben ondersteund, zou deze werkwijze in de toekomst niet meer op deze manier moeten worden ingezet. Dat stelt de Europese Rekenkamer in Luxemburg. De verantwoordingsplicht, transparantie en prestaties vertonen volgens de Rekenkamer te veel mankementen. Een saillant detail is dat het verstrekken van een envelop met geld op basis van doelen mogelijk ook gaat gelden voor de gehele Europese begroting na 2028, met name voor de regio- en landbouwfondsen.

Niet gekoppeld aan kosten

De HVP werd in 2021 opgezet als een eenmalig, tijdelijk instrument om EU-landen te helpen herstellen van de coronapandemie en om veerkrachtige economieën op te bouwen. Uit deze faciliteit worden maatregelen (hervormingen en investeringen) gefinancierd op gebieden als de groene en digitale transitie. EU-landen moeten de vooraf vastgestelde mijlpalen en streefdoelen in hun nationale plannen behalen om financiering te ontvangen. Het is de eerste keer dat de EU op zo’n grote schaal gebruikmaakt van financiering die niet is gekoppeld aan kosten, maar aan de voortgang van doelen. De oorspronkelijke begroting bedroeg 724 miljard euro, waarvan 650 miljard werd benut: 359 miljard aan subsidies en 291 miljard aan leningen. De HVP-schuld moet in 2058 zijn terugbetaald, door zowel de Commissie (voor de subsidies) als de lidstaten (voor de leningen). Nederland staat voor 48 miljard euro garant voor die leningen.

Informatie te beperkt

De belangrijkste kritiek van de Luxemburgse rekenmeesters is dat er slechts beperkte informatie beschikbaar is over de resultaten van het coronaherstelfonds. Er is geen zicht op de werkelijke kosten, waardoor onduidelijk is of de Europese belastingbetaler waar voor zijn geld krijgt. De auditors roepen EU-beleidsmakers op hieruit lessen te trekken bij het opstellen van toekomstige begrotingen, waarbij de focus ligt op prestaties in plaats van op kosten.

Volgens de Rekenkamer is de HVP bovendien niet echt een prestatiegericht financieringsmechanisme. Er ligt vooral nadruk op de voortgang van de uitvoering van projecten, niet op meetbare resultaten. Ook schort het aan verantwoordingsplicht op het gebied van overheidsfinanciën. De efficiëntie van de uitgaven en de kosteneffectiviteit kunnen niet worden beoordeeld, omdat de Europese Commissie geen gegevens verzamelt over de werkelijke kosten en er weinig informatie over de uitkomsten beschikbaar is. De auditors benadrukken dat toekomstige uitgavenprogramma’s zodanig moeten worden opgezet en uitgevoerd dat dit niet ten koste gaat van de verantwoordingsplicht.

Tekort aan controle

Ondanks recente verbeteringen zijn de controlewaarborgen binnen de HVP nog steeds niet robuust genoeg. De Europese Commissie rekent voornamelijk op de lidstaten voor het opsporen en corrigeren van ernstige onregelmatigheden en voor de naleving van nationale en EU-regels. Hun controlesystemen schieten echter tekort. Daarnaast heeft de Commissie niet de bevoegdheid om financiële correcties op te leggen, zoals het terugvorderen van middelen bij inbreuken op aanbestedingsregels.

Dit betekent dat de Commissie volledige betalingen kan doen, zelfs wanneer er sprake is van onregelmatigheden bij overheidsopdrachten, zolang de overeengekomen mijlpalen en streefdoelen zijn bereikt. Door de manier waarop deze mijlpalen en doelen zijn vastgesteld, ontvangen sommige lidstaten aanzienlijke bedragen nog voordat projecten daadwerkelijk zijn afgerond. Dit vormt een risico voor de financiële belangen van de EU, omdat lidstaten het geld uiteindelijk zouden kunnen houden zonder hun verplichtingen volledig na te komen.

307 gevallen van fraude

De Europese Commissie treedt wel op bij ernstige onregelmatigheden zoals fraude. De Europese openbare aanklager (EPPO) had eind 2024 in totaal 307 zaken in onderzoek die gerelateerd zijn aan de HVP – ongeveer een vijfde van de 1.500 zaken die EPPO dat jaar in behandeling had.

Overigens betekent de uitbetaling van EU-middelen aan nationale begrotingen niet automatisch dat het geld ook terechtkomt bij eindontvangers of de reële economie bereikt. De HVP wordt vrijwel volledig gefinancierd door het aangaan van leningen op de kapitaalmarkten. De Commissie wist in de beginjaren snel en succesvol financiering aan te trekken, mede dankzij historisch lage rentevoeten. Inmiddels zijn de rentes sterk gestegen. Tegen 2026 zouden de financieringskosten meer dan het dubbele kunnen bedragen van de oorspronkelijke ramingen. Samen met de terugbetalingen zal dit de toekomstige EU-begrotingen aanzienlijk onder druk zetten.

De auditors vinden het essentieel dat de EU bij toekomstige leningen het renterisico goed onder controle houdt, en vooraf een gedetailleerd terugbetalingsplan opstelt waarin duidelijk is waar het geld vandaan moet komen. Dat was bij de HVP niet het geval.

Betere regels

‘EU-beleidsmakers moeten lessen trekken uit de HVP. Zij zouden in de toekomst dergelijke instrumenten niet moeten toestaan, tenzij zij vooraf beschikken over informatie over de werkelijke kosten en de eindontvangers. Ook moeten zij een duidelijk antwoord hebben op de vraag wat de burger daadwerkelijk voor zijn geld krijgt,’ zegt Ivana Maletić, een van de twee ERK-leden die verantwoordelijk waren voor de analyse.

‘Voor toekomstige prestatiegerichte begrotingen moet de financiering beter worden gekoppeld aan resultaten en duidelijk omschreven regels. Anders zou een dergelijk systeem niet mogen worden gebruikt,’ stelt Jorg Kristijan Petrovič, co-auteur van de analyse van de Europese Rekenkamer.