Essay: De dappere ambtenaar

Ook van de grootste fouten kun je leren. Om een nieuwe toeslagenaffaire te voorkomen, is het belangrijk om ambtenaren te trainen in moed. Dappere ambtenaren verdienen bescherming. Het nieuwe kabinet doet er goed aan om de wet- en regelgeving op dit punt nog eens onder de loep te nemen, stelt Paul Strijp.

‘En waarom besloot niemand van de Belastingdienst om buiten de hiërarchische lijntjes te kleuren: de pers in te lichten of een Kamerlid te bellen?’ De verbazing spat er van af bij Jesse Frederik, auteur van het boek Zo hadden we het niet bedoeld. Hierin reconstrueert hij de gang van zaken in de toeslagenaffaire. Ambtenaren van de Dienst Toeslagen van de Belastingdienst kenden de ellende van veel gezinnen. Zij meldden die ook bij hun superieuren maar vonden geen gehoor. Waarom niet? Faillissementen, uithuisplaatsingen, sociaal isolement, psychische stress en echtscheidingen: dat geeft politiek alleen maar gedoe. Gedoe kun je beter niet met de bewindspersonen delen, vonden de bazen. De ambtenaren waren loyaal, beten op hun lippen en konden geen kant op. Alles bleef zoals het was.

Frederik gaat nog even door. ‘Laten we niet vergeten dat ambtenaren naast een loyaliteit aan de ambtelijke lijn ook een loyaliteit aan de samenleving horen te hebben.’ Om dat te laten volgen door de metafoor van het ‘opzij kijken’. Ambtenaren hebben niet alleen een verantwoordelijkheid om omhoog, naar boven te kijken. Naar bazen en bewindspersonen. Nee, zij moeten ook de samenleving dienen. In de toeslagenaffaire ontbrak deze maatschappelijke loyaliteit te enen male. De ambtelijke loyaliteit was allesverzengend. De vraag is dan ook: kan dit allemaal weer gebeuren? Anders gesteld: wat heeft het kabinet ondernomen om een herhaling van deze doofpot te voorkomen?

Stevig pakket

De toeslagenaffaire kent een complex aan oorzaken. Zoals ingewikkelde wetgeving, onrechtmatige algoritmische besluitvorming en een overheid die moeilijk in staat is om echt naar haar burgers te luisteren. Voor de versterking van de positie van ambtenaren diende demissionair minister Ollongren van Binnenlandse Zaken in juni van dit jaar een wetsvoorstel in. Onder de nieuwe Wet bescherming klokkenluiders kunnen ambtenaren die misstanden constateren direct naar het Huis voor de Klokkenluiders. Hun superieuren kunnen dat niet blokkeren. Een verbetering zogezegd, niemand hoeft meer op zijn lippen te bijten.

In de ontslagbrief aan de Tweede Kamer een half jaar eerder kondigde het kabinet een maatregelenpakket aan. Met maar één doel: nooit meer een toeslagenaffaire. Dat pakket doet recht aan de meervoudigheid van oorzaken van deze affaire en is zonder meer stevig. In het licht van de oproep van Frederik om ook opzij te kijken, springt één maatregel in het oog: de versterking van het ambtelijk vakmanschap. Het kabinet stelt dat ambtenaren moeten kunnen omgaan met tegenspraak en direct contact met burgers. Zij moeten de maatschappelijke opgave centraal stellen en over organisatiegrenzen heen werken. Wat zegt het kabinet hiermee nu eigenlijk?

Serviele houding

Ambtelijk vakmanschap en opgavegericht werken zijn pogingen om de potentiële spanning tussen het politieke primaat en dat wat maatschappelijk nodig is, onder ogen te zien. En om de loyaliteit aan de minister te combineren met die aan de samenleving. Deze pogingen zijn betekenisvol omdat de loyaliteit van ambtenaren van oudsher zeer hoog is. Dat is een groot goed. De minister moet uit de wind worden gehouden, de minister moet door de Kamer worden geloodst, de beeldvorming rondom de minister mag niet lijden onder wat dan ook. Elke ambtenaar heeft wel een leergang ‘politiek-bestuurlijke effectiviteit’ gevolgd. Deze mindset is diepgeworteld. Ooit had ik een departementaal directeur die zijn medewerkers opdroeg een serviele houding naar de minister aan te nemen. Opzij kijken kwam niet in zijn repertoire voor.

Maar deze loyaliteit heeft een keerzijde: het risico dat de spanning tussen politieke en maatschappelijke wenselijkheid verdampt. Ambtelijk vakmanschap en opgavegericht werken zijn concepten die juist beogen om publieke waarde toe te voegen. Om ambtenaren te behoeden voor een blinde uitvoering van een regeer- of coalitieakkoord. Daarvoor mogen regels en procedures desnoods wijken, daarvoor zijn belangen en grenzen van organisaties niet maatgevend. Alleen functionarissen die echt iets toevoegen, die een opgave als bijvoorbeeld energietransitie verder brengen, komen aan tafel. Voor de rest is geen plaats.

Beetje moedig

En daar zit je dan als ambtenaar in het post-toeslagenaffaire-tijdperk. Je leidinggevende organiseert een themadag. Onderwerp: nooit meer een toeslagenaffaire, wat betekent dat voor jou? In de ochtend passeren keurig alle juridische aspecten de revue. De hoofdstukken 13 en 14 van de CAO Rijk. Daarin staat wat je moet doen om een misstand te melden en op welke bescherming je mag rekenen. In de middag draaft een aantal hoogleraren op.

Met prachtige beschouwingen over ambtelijk vakmanschap en opgavegericht werken. Ondertussen dwalen de gedachten van onze ambtenaar af. Hij is op de hoogte van een aantal misstanden in zijn maatschappelijk domein. Maar waar begin je aan als je deze meldt? Met een onbestemd gevoel in zijn onderbuik mijmert hij: laat maar gaan, met klokkenluiders loopt het altijd verkeerd af, ik heb genoeg andere dingen te doen.

Het einde van de themadag krijgt hij al niet meer mee. En dan verschijnt Dick Schoof, secretaris-generaal van het ministerie van Justitie en Veiligheid, ten tonele. ‘Je moet als ambtenaar wel een beetje moedig blijven’, liet hij onlangs in de Volkskrant optekenen. Zomaar een zinnetje in de zaterdagkrant. Een beetje moedig, op het oog een bijzaak. Dat is niet het geval, moed is hoofdzaak. Waarom? Ambtelijk vakmanschap en opgavegericht werken zijn cognitieve concepten, uitgevonden door en voor het hoofd. Terwijl onze ambtenaar in het post-toeslagenaffairetijdperk pijn in zijn buik voelt. Hij wil zijn baas of de minister misschien wel tegenspreken maar hij durft niet. Eenzelfde angst voelt hij bij het melden van missstanden.

Het ontbreekt hem eenvoudigweg aan moed. Hoe erg is dat? Moet elke ambtenaar moedig zijn? Of is moed alleen iets voor helden? Als dat laatste zo is dan ziet het er niet goed uit voor de publieke dienst. Helden immers zijn dun gezaaid in dit leven. Gelukkig is moed iets wat je kunt trainen. Moed is een deugd.

Meer dan tweeduizend jaar geleden leerde Aristoteles ons dit al. Volgens hem zijn er twee typen deugden: intellectuele en karakterdeugden. Voor de goede orde: ambtelijk vakmanschap en opgavegericht werken vallen in de eerste categorie. Niks mis mee, hartstikke belangrijk, vooral mee doorgaan. Moed ofwel dapperheid is een karakterdeugd. Dat wil zeggen: een kwaliteit om goed met anderen te kunnen omgaan. Zoals alle deugden van Aristoteles bevindt moed zich in het midden van twee uitersten. Met lafheid aan de ene kant. Je kent de maatschappelijke misère van de gezinnen maar je kijkt weg. En roekeloosheid en vermetelheid aan de andere kant. Je hebt te veel lef, je informeert je baas op een net iets te dwingende toon over maatschappelijke misstanden.

Gouden midden

Het juiste midden staat niet vast, is niet in beton gegoten. Dat midden is afhankelijk van beroep, functie en context. Voor een directeur van een beleidsdirectie heeft moed een andere betekenis dan voor een medewerker in de buitendienst. Toch kunnen beiden op zoek gaan naar dat midden. De wijsheid om dat te vinden noemde Aristoteles phronesis. Zou het geen idee zijn als het kabinet aan haar maatregelenpakket de phronesis voor ambtenaren toevoegt? En dat leidinggevenden in gesprek gaan met hun medewerkers en de vraag stellen: hoe bewegen we naar het gouden midden van Aristoteles?

Wat is laf, wanneer toonde jij laf gedrag en waarom, heb je je ook al eens roekeloos getoond en wat was daarvan het effect, wat heb je nodig om moedig te zijn? Dit zijn vragen van de onderbuik, niet van het hoofd. Vragen over angst en ongemak. Zou het dan als tegenwicht voor alle juridische regelarij geen idee zijn om een jaarlijkse prijs uit te reiken aan de dapperste ambtenaar? Voor alle duidelijkheid: dit is niet alleen een opgave voor de rijksoverheid. Een nieuwe toeslagenaffaire kan zich ook zo voordoen bij gemeenten, provincies en waterschappen. Zie wat er speelt in het sociaal domein in de gemeente Enschede.

In het ongewisse

In de toeslagenaffaire faalde het hele systeem. Niet alleen de uitvoering maar ook de wetgever en de rechtspraak. Dat gegeven roept de vraag van Jesse Frederik in herinnering. ‘En waarom besloot niemand van de Belastingdienst om buiten de hiërarchische lijntjes te kleuren: de pers in te lichten of een Kamerlid te bellen?’ Het is niet te hopen en het is ook niet te verwachten maar stel nu toch eens dat … dat zich in de toekomst een nieuwe toeslagenaffaire voordoet. In welke vorm ook.

Met wederom een collectief falen van het hele systeem. En stel dat ook de rechtsbescherming voor de ambtenaar die een misstand meldt faalt. Nogmaals: onwaarschijnlijk want iedereen heeft plechtig beterschap beloofd. Maar een reprise is niet uitgesloten, toch? Wat hangt onze ambtenaar dan boven het hoofd? De ambtenaar die er onder die omstandigheden voor kiest om door het systeem heen te breken en naar buiten te treden? Door zijn verhaal bij het programma Jinek te vertellen.

De toekomst voor deze ambtenaar in het post-toeslagenaffaire-tijdperk blijft in dat geval buitengewoon ongewis. Waarom?

Politieke gevoeligheid

In antwoorden op kamervragen stelde demissionair minister Ollongren onlangs dat ambtenaren tot op zekere hoogte over de vrijheid van meningsuiting beschikken. Het eerste lid van artikel 10 van de Ambtenarenwet bepaalt dat zij hun gedachten en gevoelens mogen uiten. Tenzij dat het goed functioneren van hun functie of de openbare dienst in gevaar brengt. Voor de beoordeling van dat functioneren heeft de minister eind vorig jaar criteria vastgesteld. Deze zijn opgenomen in de herziene Aanwijzingen voor de externe contacten van rijksambtenaren. Wat bepalen de Ambtenarenwet en de Aanwijzingen voor de ambtenaar die aanschuift bij Jinek?

Eigenlijk bieden beide geen duidelijk houvast voor situaties als de toeslagenaffaire. Immers, daarbij faalde de overheid op een dramatische wijze. Van goed functioneren was allerminst sprake, dat kun je dus ook niet in gevaar brengen door je mening te laten horen. De criteria om de ambtenaar te beoordelen die bij Jinek is geweest laten veel ruimte. Maar één ding is duidelijk: vóór alles ademen zij de geest van de bescherming van de minister.

Zo zal het bevoegd gezag bij de beoordeling van de uitspraken kijken naar de politieke gevoeligheid, naar het tijdstip, naar de wijze waarop deze zijn gedaan en naar de problemen die de uitspraken kunnen hebben voor de openbare dienst. Een criterium als de wijze waarop de ambtenaar moed heeft getoond door zich bij collectief systeem falen maatschappelijk verantwoordelijk te tonen, zoek je vergeefs. Zou het het nieuwe kabinet niet sieren om hier nog eens naar te kijken? Zorg voor een ventiel in het systeem. Stimuleer laf noch roekeloos gedrag. Maar weeg de moed van ambtenaren mee. Aristoteles zal tevreden spinnen.

Met dank aan Renée Bergkamp voor haar commentaar op een eerdere versie.