Doelmatiger met deeltijders

Onderzoek arbeidsproductiviteit ministeries

Er bestaan fikse verschillen in productiviteit tussen de kerndepartementen – soms wel tientallen procenten groot. Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is het meest doelmatig. Opvallend: deeltijdwerk levert een bijdrage aan de kostenreductie.

Dat blijkt uit het rapport Kosten en prestaties kerndepartementen in kaart van het Instituut voor Publieke Sector Efficiëntie Studies (IPSE Studies). Zo’n onderzoek naar kerndepartementen was nog niet eerder uitgevoerd.

In de bovenste regionen qua productiviteit zitten behalve Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen ook Algemene Zaken, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en Defensie. Justitie en Veiligheid is het minst doelmatig. Uit een vergelijking in de tijd (2012-2019) blijkt dat de productiviteit voor alle kerndepartementen gezamenlijk constant is gebleven. Opvallend is wel de productiviteitsdaling bij Defensie in de laatste jaren. Bij Binnenlandse Zaken is precies de omgekeerde beweging zichtbaar: aanvankelijk is er sprake van en lage kostendoelmatigheid, maar dat verbetert gedurende de onderzoeksperiode.

Bureaucratisering

Voor de uitkomsten geldt een verzameling verklarende factoren. Vooral een hoog ziekteverzuim, weinig werk in deeltijd, veel externe inhuur van personeel en hoge materiaalkosten dragen volgens de onderzoekers Jos Blank en Alex van Heezik bij aan een lage kostendoelmatigheid. Een hoge instroom van nieuw personeel zorgt daarentegen voor een hoge kostendoelmatigheid. De uitkomsten geven belangrijke aanwijzingen voor mogelijkheden om de doelmatigheid te verbeteren.

Per saldo geldt dat voor alle kerndepartementen de productiviteitsgroei in de tijd ongeveer gelijk is aan nul. Dat wil zeggen, ze zijn niet in staat geweest hetzelfde werk te doen met minder middelen. ‘Dat is zorgelijk, omdat de verwachting is dat kerndepartementen vanwege de aard van het werk sterk moeten kunnen profiteren van ict-innovaties. Het is goed denkbaar dat dit soort innovaties wel plaatsvinden, maar het effect hiervan teniet wordt gedaan door verdergaande bureaucratisering of een steeds verdergaande complexere materie, waardoor de afhandeling van dossiers steeds lastiger wordt’, aldus de onderzoekers.

Afrekenen

Vanwege de permanent aanwezige intrinsieke druk om de bureaucratie uit te breiden en beschikbare budgetten op te maken, zijn er in hun ogen weinig prikkels voor de ambtelijke leiding om die ruimte te benutten. Dat kan het daarom het beste maar van bovenaf, door de politiek, worden afgedwongen om vervolgens het management erop aan te spreken dan wel af te rekenen. In veel productiviteitsonderzoek is volgens hen aangetoond dat krimp van budgetten daarbij als het meest effectieve instrument geldt.

‘Uiteraard moet het voor het management van de kerndepartementen wel duidelijk zijn dat er ook ruimte is om met minder geld toe te kunnen’, zo nuanceren Blank en Van Heezik hun aanbeveling.

Maar inzichten uit hun onderzoek zouden behulpzaam kunnen zijn. Niet alleen omdat daaruit naar voren komt bij welke kerndepartementen de meeste doelmatigheidswinst is te behalen, maar ook omdat wordt gewezen op waar kostenreducties vooral te behalen zijn: terugdringen van het ziekteverzuim, het met een kritische blik kijken naar de externe inhuur en het stimuleren van deeltijdwerk.

Met name het positief effect van deeltijders op de arbeidsproductiviteit noemen de onderzoekers een opvallend resultaat. Een van de verklaringen zou kunnen zijn dat mensen in deeltijd productiever zijn, omdat zij juist de laagproductieve uren van de dag of de week niet werken. Daar staat tegenover dat er per gewerkt uur meer overheadkosten worden gemaakt voor bijvoorbeeld kantoorruimte, hrm-diensten en de salarisadministratie.

Hachelijke zaak

Het onderling vergelijken van departementen of het volgen van ontwikkelingen in de tijd is overigens wel een hachelijke zaak. De onderzoekers stuitten op boekhoudingen die allesbehalve uniform zijn en tegelijk ook allerlei inconsistenties kennen. Bovendien otnbreken nogal eens verklaringen voor substantiële wijzigingen in de uitgaven. Zo blijkt dat niet alle departementen hetzelfde verstaan onder apparaatskosten en wordt slordig omgegaan met verrekeningen in de sfeer van shared services.

Volgens Blank en Van Heezik kan er het nodige worden geleerd van het bedrijfsleven. Daar is een goede boekhouding niet alleen een wettelijk vereiste voor een verantwoording naar aandeelhouders of voor de aangifte bij de Belastingdienst, maar op zichzelf een belangrijk sturingsinstrument voor het management om de bedrijfsvoering te verbeteren en kosten te beheersen. ‘De overheidsboekhouding schiet hier ernstig tekort’, moeten ze op basis van hun onderzoek concluderen. De belangrijkste omissie in hun ogen is dat er nauwelijks zicht bestaat op de prestaties die worden geleverd.

Over de geleverde prestaties wordt nagenoeg helemaal geen verantwoording afgelegd. Dat is des te opvallender, omdat de rijksoverheid uitvoeringsorganisaties op dat punt wel de maat neemt en stringente regels voorschrijft. ‘Zo bevatten de jaarverslagen van de ministeries steeds uitgebreide overzichten van de prestaties van de agentschappen. Een dergelijke presentatie raden wij ook aan voor de kerndepartementen, evenals een verbeteringsslag in de huidige registraties. Een inventarisatie van tekortkomingen daarin, zou een mooi startpunt zijn.’