‘Provinciefusie mist verhaal’

‘Alles moet pragmatisch en van onderop, maar zonder visie kom je nergens.’  De cdk’s van Noord-en Zuid-Holland, Remkes en Franssen, over provincie­fusies en Metropool- en vervoersregio’s. ‘Sentimenten geven nu politiek de doorslag.’ 

Ze hebben het nodige gemeen, Jan Franssen en Johan Remkes. Beiden liberaal en old hands in het openbaar bestuur. Beiden commissaris des konings, Franssen in Zuid- en Remkes  in Noord-Holland. In leeftijd – beiden zijn van 1951 – schelen ze vier dagen. Remkes zit het Interprovinciaal Overleg voor; zijn voorganger als IPO-roerganger was Jan Franssen. 

Nog niet zo lang geleden werd serieus rekening gehouden met een mogelijke hereniging van de beide Hollanden in een Randstadprovincie. Adviezen wezen in die richting. Maar de rijksoverheid heeft dat idee van de agenda afgevoerd, uit vrees voor het politieke gewicht van zo’n Randstadbestuur. De blik verschoof naar de ‘vleugels’ en zo hangt Noord-Holland nu een opgaan in een provincie ‘Noordvleugel’ boven het hoofd, samen met Utrecht en Flevoland.

De beide Hollanden worstelen vanouds met de aanwezigheid van stedelijke grootmachten op hun grondgebied; dat heeft nieuwe betekenis gekregen nu die grootmachten zich met hun stedelijk ommeland aaneensluiten tot Metropoolregio’s.

Tijd voor een gesprek. Over de Randstad, over provinciefusies, over opkomende Metropoolregio’s en over de vraag wie er straks de baas is over de vervoerregio’s.

Minister Plasterk heeft inmiddels zijn wetsontwerp voor de Noordvleugelprovincie ingediend, maar de sfeer rond de landsdeelvorming blijft knorrig tot afwijzend. Vanwaar die stemming? Ontbreekt het aan een aansprekend maatschappelijke verhaal?

Klopt, zegt Jan Franssen. ‘Het is allemaal partieel. Er zit geen consistent, sluitend verhaal achter over de manier waarop we dit land in de toekomst bestuurd willen zien. En daar zul je ook de Europese context bij moeten betrekken.’ Immers: de trend in Europa is dat de betekenis van de natie­staten afneemt en de subnationale eenheden aan gewicht gaan winnen.

Franssen: ‘Je zou de huidige operatie kunnen aangrijpen om te komen tot een nieuwe verdeling van verantwoordelijkheden tussen lokaal, regionaal, nationaal en Europees bestuur. Maar zo’n benadering wordt in Nederland al gauw afgedaan als blauwdrukdenken en dan neemt iedereen vervolgens de benen. Alles moet pragmatisch en van onderop, maar zonder visie kom je nergens. Als men naar landsdeelvorming wil, dan zou je hopen dat daar een verhaal achter zit over de betekenis van het middenbestuur ten opzichte van het nationale bestuur en van Europa. Maar die samenhang komt er niet uit.’

Meerwaarde
Remkes blijft in zijn redenering wat dichter bij huis. ‘Van meerwaarde is bij fusies pas sprake als dat gepaard gaat met een andere verdeling van bevoegdheden. Want anders verander je niks. Er vallen wat binnengrenzen weg, maar de slagkracht van die grotere regionale entiteit neemt er niet door toe. Dus dan kun je het net zo goed achterwege laten, want het leidt niet tot beter regionaal bestuur op terreinen waar dat nodig is, zoals economie of onderwijs.’

Hoe beoordelen de beide cdk’s de kabinetsplannen voor de Noordvleugelprovincie? Jan Franssen, die eerder aankondigde nog dit jaar af te treden, maakt er geen geheim van dat vasthouden aan de Randstad als bestuurlijke eenheid zijn voorkeur zou hebben gehad. Strategisch-economische argumenten pleiten daar voor en de OESO beschouwt niet voor niets de Randstad als een van de Europese kernregio’s. ‘Maar het sentiment dat zo’n Randstad­provincie destructief zou uitwerken op de bestuurlijke balans in Nederland geeft nu politiek de doorslag.’

‘Het gekke is’, neemt Remkes over, ‘dat Plasterk de wens uit het regeerakkoord om op den duur te komen tot vijf landsdelen heeft losgelaten. In zijn jongste brief aan de Kamer stelt hij dat landsdeelvorming in Nederland van onderop zou moeten gebeuren. Ik begrijp zijn dilemma wel: naarmate je die landsdelen concreet maakt, roep je je eigen oppositie op. Maar met deze benadering van de rest van Nederland heeft hij tegelijkertijd een nieuwe discussie binnengehaald rond de Noordvleugelprovincie. Utrecht en Flevoland vragen nu natuurlijk: wat voor andere delen van het land wel geldt, namelijk vrijwilligheid van onderop, waarom gaat dat voor ons niet op?’

Vormden Utrecht en Flevoland tot nu toe het afwijzingsfront, Noord-Holland staat wat minder geharnast in de discussie over de fusie op de Noordvleugel. Er valt met de provincie over te praten, mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Zo zou de fusieprovincie meer taken en bevoegdheden moeten krijgen dan de huidige. Remkes: ‘Je moet in deze discussie één ding zien te vermijden: dat je het belang van je zetel laat prevaleren boven het bereiken van inhoudelijke doelen. We zijn deze discussie daarom zakelijk aangegaan, maar het moet ons wel mogelijk worden gemaakt om eventueel in te stemmen. We hebben nog geen nee gezegd, maar ook nog te weinig argumenten gehoord om naar ja te neigen.’

Het feit dat minister Plasterk de operatie tien maanden heeft uitgesteld vindt Remkes niet verstandig. ‘Want daarmee haalt hij zich een discussie op de hals over twee Statenverkiezingen in een half jaar. Beter had hij kunnen zeggen: ik wil het realiseren per 2017, dus nog net binnen de kabinetsperiode. Dan geeft hij zichzelf de tijd om de discussie over een aantal inhoudelijke vragen en over de grensafbakening met Zuid-Holland – denk aan het Groene Hart - goed te kunnen voeren. Maar het is nu iedere keer buitengewoon halfslachtig. Het is de ene keer zus en de andere keer zó. Ik vindt de aanpak niet professioneel.’

Politieke stilte
Opvallend is ondertussen de politieke stilte op het Zuid-Hollandse provinciehuis. Jan Franssen erkent dat er momenteel ‘niet een beweging in Provinciale Staten is om tot een gezamenlijke opvatting te komen over provinciale herindeling. Dat heeft ook te maken met de samenstelling van de coalitie.’

Toen cdk Franssen in 2012 zijn nieuwjaarstoespraak aangreep om een proefballon op te laten over een zuidwestelijk landsdeel, bestaande uit Zuid-Holland, Zeeland en West-Brabant, stuitte dat intern dan ook op forse kritiek. Zijn Noord-Brabantse collega was zachtjes gezegd evenmin amused, zoals overigens kon worden verwacht. En Zeeland? ‘Daar begint het inzicht door te breken dat hun provincie door het wegtrekken van veel overheidsdiensten een wel erg smalle basis rest om zelfstandig verder te kunnen. We hebben hun intensivering van de samenwerking aangeboden. Die samenwerking verloopt trouwens al goed in het kader van de Vlaams-Nederlandse Delta, terwijl ook in het programma voor de Zuidwestelijke Delta onder leiding van Deltacommissaris Wim Kuijken veel Zuid-Hollandse en Zeeuwse belangen samenkomen. Er is dus qua identiteit en problematiek veel overeenkomst tussen grote delen van Zuid-Holland en Zeeland.’

Metropoolregio’s, de nieuwe grootstedelijke samenwerkingsverbanden, hebben zich ondertussen als olievlekken genesteld op het provinciaal territoir. De gemeentelijke en provinciale overheden die gezamenlijk de Noordvleugel vormen, hebben zich verenigd in de Metropoolregio Amsterdam, met als doel deze internationaal op de kaart zetten. Met vergelijkbare ambitie hebben op de Zuidvleugel Rotterdam en Den Haag elkaar gevonden. Men poogt nu beide stadsregio’s aaneen te smeden tot de Metropoolregio Rotterdam Den Haag. Met economie en mobiliteit als centrale agenda zitten deze Metropoolregio’s met hun core-business dicht op die van de provincies. Hoe moeten deze zich opstellen?

De posities van Noord- en Zuid-Holland lopen hier opvallend uiteen. Terwijl Noord-Holland volop meedraait in de Metropoolregio, weigert Zuid-Holland zich aan te sluiten bij de gemeenschappelijke regeling die de basis moet gaan vormen voor de Metropoolregio Rotterdam Den Haag.

De bezwaren van zijn provincie betreffen zowel de vorm als het profiel, verklaart Jan Franssen. De vorm: ‘De Metropoolregio Amsterdam is een netwerkconstructie waarbij iedereen zijn bevoegdheden behoudt. Zo wordt er optimaal ingezet op samenwerking, een aanpak waar Zuid-Holland geen moeite mee zou hebben. De steden Rotterdam en Den Haag slaan echter een andere weg in door te kiezen voor een formele, bestuurlijke structuur in de vorm van een gemeenschappelijke regeling. Wij doen als provincie principieel niet mee met gemeenschappelijke regelingen die in beginsel de gemeenten aangaan.’

Dan het profiel. Dat bepaalt zich voorlopig tot economie en verkeer en vervoer. Niet toevallig hebben Rotterdam en Den Haag het oog laten vallen op de functie van vervoerregio, die vacant komt als de huidige stadsregio’s worden opgeheven.

Franssen wijst erop dat voor de regionale economie op de Zuidvleugel al een belangrijke rol is weggelegd voor de provincie. ‘Met haar regionaal economisch beleid zet ze al voluit op de Zuidvleugel in, tot tevredenheid van de betrokken overheden en organisaties. Er komt daarvoor een regionale ontwikkelingsmaatschappij, met steun van het rijk. Onlangs nog heeft minister Kamp zijn handtekening gezet voor een dotatie van 10 miljoen euro, waar Zuid-Holland tien miljoen bijlegt – best veel geld overigens voor deze arme provincie. Dit is allemaal gericht op de Zuidvleugel. Daar participeren we in goede samenwerking met Rotterdam en Den Haag, maar het is geen economisch beleid van de Metropoolregio.’

Vervoer
En de zeggenschap over de vervoerregio’s? ‘Nou, die hoort integraal te worden toebedeeld aan de provincies’, zegt Franssen. ‘Omdat dit voortvloeit uit het ruimtelijk-economisch profiel van de provincie, zoals dit ook door het rijk is erkend. Zo goed als het ook logisch voortvloeit uit de wil van het kabinet om te komen tot grotere provincies, dus ook een groter Zuid-Holland. Het zou bovendien wezensvreemd zijn aan de Wgr als gemeenten zo’n wettelijke taak zouden krijgen.’

Hebben de grote steden dan geen goede inhoudelijke argumenten voor hun claim? ‘Zeker, wij erkennen dat het openbaar vervoer in Rotterdam en Den Haag een sterk intergemeentelijk karakter heeft en zijn daarom bereid tot compromissen. Maar wel vanuit het vertrekpunt dat de toedeling primair dient plaats te vinden door het middenbestuur.’

Uit Noord-Holland komen andere berichten. ‘Wij doen volop mee en hebben uitgesproken dat wij onze rol binnen de Metropoolregio Amsterdam nog verder zullen versterken. Omdat wij de meerwaarde daarvan inzien’, meldt Johan Remkes. De specifieke rol van de provincie in de Metropoolregio? ‘We zijn betrokken bij heel concrete zaken als de versterking van de positie van Zandvoort als badplaats van Amsterdam. Maar daarnaast brengen we over een brede linie onze wettelijke en financiële instrumenten in. Denk aan natuur en landschap, terreinen waarop de provincie vanouds eigen, gedecentraliseerde bevoegdheden heeft. Hetzelfde geldt voor de ruimtelijke ontwikkeling. We hebben net een visie gemaakt voor het Noordzeekanaalgebied, samen met de inliggende gemeenten en het rijk, met mijzelf in de rol van voorzitter. ’

En laat de aandacht hiervoor niet worden afgeleid door structuurdiscussies, waarschuwt Remkes. Zelfs niet als het gaat over de vraag wie straks de zeggenschap krijgt over de vervoerregio’s met de bijbehorende miljoenen. Wat de provincie betreft ligt het compromis daarvoor klaar. Remkes: ‘Openbaar vervoer is een kerntaak van de provincie, lees het maar na in alle rijksstukken. Die middelen gaan dus naar het provinciaal bestuur. Al maken we daar één uitzondering op: de steden die nu nog een eigen openbaar vervoerbedrijf hebben, zoals Amsterdam, zouden rechtstreeks geld kunnen krijgen; de rest gaat naar de provincie. En dan is het vervolgens de kunst om democratisch gelegitimeerd die middelen in een integraal vervoersconcept bij elkaar te brengen.’

‘Provincie en Metropool doen vervoerregio samen’
Kort na het gesprek met beide cdk’s verscheen het wetsontwerp ‘afschaffing plusregio’s’ van minister Plasterk (BZK) en staatssecretaris Mansveld (I&M). De wijze waarop de bewindslieden de knoop aangaande de zeggenschap over de vervoer­regio’s in de grootstedelijke gebieden doorhakken wijkt nogal af van de voorkeuren van Franssen en Remkes. 

Want niks primaat voor de provincie. Voor de beide metropoolregio’s Amsterdam en Rotterdam Den Haag wordt voorzien in een eigen vervoerregio onder gemeenschappelijke leiding van de provincie en de betrokken gemeenten. Deze vormen daartoe met elkaar een gemeenschappelijke regeling. Bevoegdheden en de BDU-miljoenen zouden rechtstreeks worden uitgekeerd aan deze gemeenschappelijke regeling.

Cdk Remkes spreekt in een eerste reactie van een vreemde vertoning. ‘In het conceptwetsvoorstel voor de Noordvleugelprovincie wordt verkeer en vervoer aangeduid als een kerntaak van de provincie en wordt het belang van de democratische legitimatie onderstreept. In dit wetsontwerp worden geld en bevoegdheden rechtstreeks toegedeeld aan een gemeentelijk samenwerkingsverband. De ene hand van de rijksoverheid weet niet wat de andere doet.’