‘Lokale democratie moet ook in samenwerking functioneren’

Het voert te ver om samenwerkingsverbanden op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) als een verzelfstandigingsoperatie of privatisering te duiden. Het blijft een vorm van verlengd lokaal bestuur. Dat schrijft minister Hanke Bruins Slot van BZK op vragen van SP-Kamerlid Renske Leijten.

Uitdagingen

Die vragen stelde Leijten naar aanleiding van recent onderzoek van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, waaruit bleek dat 60 procent van de raadsleden de gemeenschappelijke regeling ziet als een ‘bedreiging van de lokale democratie’. Bruins Slot is zich ervan bewust dat gemeentelijke samenwerking uitdagingen met zich meebrengt voor de lokale democratie. Ook wijst ze erop dat er langs verschillende lijnen vanuit haar ministerie wordt gewerkt aan verbetering van de legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen. Ze verwacht dat het wetsvoorstel om gemeenteraden meer in positie te brengen bij gemeenschappelijke regelingen met ingang van 1 juli 2022 in werking treedt.

Register

Daarnaast komen er ondersteuningsproducten die laten zien hoe gemeenteraden mogelijkheden vinden om meer grip op regionale samenwerking te organiseren en komt Bruins Slot dit jaar met concrete voorstellen over de ontwikkelrichting van het binnenlands bestuur. ‘Dit alles is erop gericht de lokale democratie ook te laten functioneren als er samenwerking tussen gemeenten is.’ Een raadslid moet kennis kunnen nemen van het aantal en soort gemeenschappelijke regelingen waar een gemeente aan deelneemt, schrijft de minister verder. Het register zou hiervoor de bron moeten zijn. ‘Dit is een nationaal register en geen gemeentelijke.’

Semantiek

Een semantische discussie ontstaat als Leijten de minister de stelling voorlegt dat als gemeenten zich genoodzaakt voelen te herindelen vanwege nieuwe taken of te weinig middelen om nieuwe taken uit te kunnen voeren, er niet zelfstandig besloten is tot herindelen en het besluit tot herindeling dan niet van onderop komt, maar afgedwongen is door omstandigheden die veelal juist door hogerop worden bepaald. De minister stelt dat er sprake is van een herindeling van onderop als de gemeenteraad het herindelingsadvies vaststelt en van een herindeling van bovenaf als Provinciale Staten dit doet. Toch geeft Bruins Slot toe dat het takenpakket van gemeenten inderdaad kan leiden tot ‘een ervaren noodzaak tot opschaling van gemeenten’. Maar een gemeente kan ook kiezen voor samenwerking om (nieuwe) taken uit te voeren. ‘Als het de gemeente zelf is die een keuze tussen beide maakt, spreken we van een herindeling van onderop.’

Medebewind

Inwoners hebben via verkiezingen directe invloed op welke taken de gemeente oppakt binnen de autonome ruimte, maar bij ‘medebewind’ ligt dit anders, schrijft Bruins Slot. Omdat het mogelijk is om bij de invulling van medebewind beleidsvrijheid te laten aan decentrale overheden hebben raden en dus inwoners hier gedeeltelijk zeggenschap over welke taken de gemeente dient uit te voeren. ‘Zowel voor medebewind als voor autonomie geldt dat gemeenten ervoor kunnen kiezen taken in gezamenlijkheid met andere gemeenten uit te voeren.’ Met het aangaan van gemeenschappelijke regelingen moeten gemeenteraden al instemmen. ‘Met de aanstaande wijziging van de Wgr wordt de positie van gemeenteraden bij deze afweging versterkt door de nieuwe verplichting om raden om een zienswijze te vragen over de voorgenomen regeling.’ Wettelijk verplichte samenwerking tussen gemeenten, zoals de veiligheidsregio’s en de GGD’en, behoren uitzonderingen te blijven.

Decentralisaties

Het uitgangspunt is en blijft dat gemeenten primair zelf verantwoordelijk zijn voor de wijze waarop zij de uitvoering van hun taken vormgeven. Samenwerking tussen gemeenten is een goede manier om op onderdelen te organiseren dat de uitvoering sterk is of kan zorgen voor efficiëntere uitvoering, schrijft Bruins Slot. ‘In sommige gevallen vraagt de aard van de opgave om een bovengemeentelijke aanpak. Bij de decentralisaties van 2015 is voor delen van die taakoverdracht bijvoorbeeld gestuurd op meer samenwerking, omdat een goede uitvoering van delen van de decentralisatie daar om vroeg.’

Verlengd lokaal bestuur

Volgens de minister is het lastig te zeggen wat de relatie is tussen de afname van het aantal gemeenten en het aantal samenwerkingsverbanden. Ze wijst op onderzoek van Proof Adviseurs en Kwink Groep uit 2020 waaruit blijkt dat grotere gemeenten (100.000-plus inwoners) gemiddeld aan meer (46) samenwerkingsverbanden deelnemen dan kleinere (32-33).  Bruins Slot vindt het te ver voeren om samenwerkingsverbanden op grond van de Wgr als verzelfstandigingsoperatie of privatisering te duiden. ‘Het blijft een vorm van verlengd lokaal bestuur.’

Geen zelfstandige bestuurslaag

Op de stelling van Leijten dat het democratiseren van gemeenschappelijke regelingen de regio als zelfstandige bestuurslaag legitimeert, repliceert Bruins Slot dat er nu in ieder geval geen sprake is van een zelfstandige bestuurslaag. Als Leijten met het democratiseren van gemeenschappelijke regelingen doelt op een vorm van rechtstreekse verkiezingen, dan impliceert dat in principe een zelfstandige vorm van tussenbestuur, vindt de minister. ‘Het zou echter ook dan lastig blijven om over één bestuurslaag te spreken omdat wat de regio genoemd wordt, niet één geheel is en niet per se één schaalniveau kent.’