De overheveling van rijkstaken naar gemeenten leidt onvermijdelijk tot verschillen tussen gemeenten. Piet Hein Donner, vice-president van de Raad van State, verwacht een debat over waar de grenzen liggen. ‘Rechters zullen worden geconfronteerd met de vraag of het verenigbaar met het concept van recht is, dat de ene gemeente iedereen die struikelt een rollator geeft en een naastliggende gemeente helemaal niemand een rollator geeft.’
‘Meer verschillen, meer geschillen’
Directe aanleiding voor een interview met Piet Hein Donner is de presentatie van het jaarverslag van het hoogste adviescollege van het…
Directe aanleiding voor een interview met Piet Hein Donner is de presentatie van het jaarverslag van het hoogste adviescollege van het kabinet, dat altijd gepaard gaat met een stevige boodschap. Wat dat betreft stelt ook het jaarverslag over 2013 niet teleur. De kwaliteit van wetgeving staat onder druk. De vele wetten en vooral het regeren bij akkoord vormen ‘een opvallend en riskant aspect van het handelingsvermogen van kabinetten van deze tijd’, zo staat erin te lezen.
De vraag is of er voldoende aandacht is voor de implicaties van de aanstaande decentralisaties op het terrein van de maatschappelijke ondersteuning (Wmo2015), jeugdzorg en werk/participatie. Donner en zijn mensen oordelen niet, zeggen niet of een ingeslagen weg of een beleidsvoornemen goed of fout is, benadrukt de vice-president een aantal keer tijdens het gesprek. De Raad van State kaart aan. Of, zoals Donner het zelf zegt: de Raad ‘constateert’, geeft aan wat mogelijke risico’s zijn als voor het een of voor het ander wordt gekozen. ‘Wij houden het kabinet de spiegel voor.’
De onder druk staande wetgeving is een belangrijke rode draad in het jaarverslag. Veel wetsvoorstellen zijn inhoudelijk slecht onderbouwd, wetgeving is vaak ingegeven door de noodzaak tot bezuinigingen en door de politieke dynamiek krijgt wetgeving een onevenwichtig karakter, lees ik. Kunt u dit nader toelichten?
‘Bij voorstellen die ons bereiken zijn de sporen van de crisis herkenbaar. Soms berust de voorgestelde regeling enkel op financiële overwegingen. Het kan best zo zijn dat financiën de directe aanleiding zijn om wetten te wijzigen, maar de wet is geen financieel instrument; de wet heeft een breder ordenend karakter. Daarnaast probeert de wetgever soms wel erg hijgerig ontwikkelingen bij te houden, zoals rondom de boete voor het langstuderen.’
Hoewel de vele kabinetswisselingen mede debet zijn aan de vaak gehaaste en ondermaatse wetgeving, gaat het volgens Donner om een breder verschijnsel. ‘We signaleren ook dat wetsvoorstellen worden ingediend om het beeld te scheppen dat er wat gebeurt, zonder dat er sprake is van een echte noodzaak voor weer nieuwe wetgeving.’
Als voorbeeld noemt Donner de zogeheten Voetbalwet (wet uit 2010 ter bestrijding van voetbalvandalisme, red). ‘Daar hebben we nu al de derde wijziging van gekregen. Er worden aanpassingen voorgesteld, zonder dat er ook maar een beeld is van het resultaat en het effect van de bevoegdheden en instrumenten die eerdere wijzigingen hebben gegeven. Een aanpassing is dan meer een antwoord op een politieke discussie dan op een aangetoonde noodzaak tot aanpassing.’
Dat geeft te denken over de komende decentralisaties binnen het sociaal domein, erkent Donner. Er hoeft maar ergens in het land een incident te gebeuren en ‘Den Haag’ is er als de kippen bij om de beleidsvrijheid van gemeenten via aanvullende regels in te perken. Mede in dat licht noemt Donner de voortgaande detaillering van wetten een ‘zorgelijke ontwikkeling’.
‘Algemene bepalingen worden nader gepreciseerd. Dat lijkt handig, want je kunt een bepaald incident aanpakken met een op maat gemaakte wetsbepaling. In de praktijk blijkt vaak dat het volgende incident toch net weer even anders is, waardoor er weer een subwetje moet komen.’ Zoetjesaan wordt alles dichtgetimmerd. ‘De wetgeving wordt steeds gedetailleerder, maar daardoor niet beter hanteerbaar. Een nieuwe wet of wetsbepaling is vaker de vrucht van een politiek debat in plaats van een breed gedragen behoefte.’
De maatschappij heeft daarnaast te weinig geduld om het effect af te wachten van eerder genomen maatregelen. ‘Men wil heel snel resultaten op terreinen waar resultaten niet een, twee, drie worden gerealiseerd, of men ziet negatieve effecten van eerdere wijzigingen waarop onmiddellijk wordt gereageerd. Sommige veranderingen hebben hun tijd nodig om zich te zetten, en gaan af en toe ook met nadelige effecten gepaard. Deze onbestendigheid van wetgeving heeft gevolgen voor de doeltreffendheid ervan. Ook leidt het tot een fragmentarische aanpak. Men kijkt te weinig naar het resultaat van eerdere wetgeving. Men moet terughoudend zijn met nieuwe regels.’
De Raad staat in zijn jaarverslag uitgebreid stil bij de vele deelakkoorden die in 2013 zijn gesloten, en die deels directe gevolgen voor gemeenten hebben gehad – zoals het sociaal akkoord en het zorgakkoord. De afhankelijkheid van akkoorden is een ‘opvallend en riskant aspect van het handelingsvermogen van kabinetten in deze tijd’. En ‘Besturen op basis en door middel van akkoorden en afspraken zal in de toekomst nog sterker het patroon worden.’
Waar liggen de bedenkingen, de risico’s over deze verwevenheid en afhankelijkheid?
‘Het sluiten van akkoorden, tot nu toe vooral geassocieerd met besluitvorming binnen de Europese Unie, zet zich door op nationaal en op gemeentelijk niveau. Steeds meer moet in onderhandeling worden besloten. Deze ontwikkeling is niet te stoppen. Het is daarom ook niet een kwestie of het een goede of slechte ontwikkeling is. Wij zeggen: wees ervan bewust.’
Het controleren van hetgeen er aan de onderhandelingstafel gebeurt, is overigens wel een ‘puntje’. Of dat nu gaat om akkoorden en afspraken die in Brussel, Den Haag of ergens in gemeenteland worden gemaakt. Donner: ‘Op het niveau van gemeenten vindt er een verschuiving plaats van democratische controle. De klassieke verhouding wethouder en gemeenteraad verdwijnt in veel gevallen. De wethouder wordt in een positie geplaatst waarin hij voor de uitvoering van gemeentelijke taken, in samenspraak met andere gemeenten, beslissingen neemt.’
De bestuurder zal dus met de gemaakte afspraken teruggaan naar zijn raad, waarbij het min of meer een kwestie is van take it or leave it. Donner: ‘Tenminste, als je het laat aankomen op het moment dat de beslissing is genomen. Daar wijzen we als Raad ook op: dit proces zal onder meer tot gevolg hebben dat je de controle op wat er gebeurt naar voren moet schuiven. Onze concepten van democratische en juridische controle zijn nog sterk gericht op het idee dat de beslissing door één persoon op één plaats wordt genomen en dat we die persoon daarop kunnen aanspreken.’
Gevolg van de niet te keren tendens van toenemende verwevenheid en afhankelijkheid is volgens Donner dat de uitoefening van overheidsbeleid zich sterker gaat anonimiseren, omdat dit via regionale verbanden plaatsvindt. Het veranderen van de structuur door fusies van gemeenten is niet de oplossing.
‘De technische uitvoeringskant is dan weliswaar geregeld, maar het is de vraag of daarmee de democratische betrokkenheid blijft gehandhaafd. Het proces van gemeentelijke samenvoeging stuit op weerstand onder de bevolking. In een grote gemeente heb je veel minder directe betrokkenheid bij de bestuurders.’
Rechtseenheid, rechtsgelijkheid en gelijke sociale en maatschappelijke voorzieningen treden terug voor decentralisatie, zo schrijft u in uw jaarverslag. Maakt u zich zorgen?
‘De decentralisaties hebben onvermijdelijk tot gevolg dat er verschillen gaan ontstaan tussen gemeenten. Hetgeen de wetgever niet normeert, kan in de vorm van geschillen bij de rechter terechtkomen. Die zal worden geconfronteerd met de vraag of het verenigbaar met het concept van recht is, dat de ene gemeente iedereen die struikelt een rollator geeft en een naastliggende gemeente helemaal niemand een rollator geeft.’
De vraag of er grenzen zijn aan verscheidenheid, zal er hoe dan ook komen. ‘De spanning die er nu wel eens is over toetsing van het nationaal beleid door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en door het Hof van Justitie van de Europese Unie, wordt nu binnenslands gecreëerd in het kader van de decentralisaties.’
Een interessante vraag is daarbij hoe ver de rechter kan gaan, en in hoeverre een gemeente haar inwoners een rollator mag weigeren. Het kan leiden tot een verschuiving tussen rechter en wetgever. Donner: ‘Er moet aandacht worden besteed aan het vraagstuk van de legitimering van de rechter. Wetgever; wilt u de rechtsvormende rol van de rechter helemaal uitschakelen en zegt u “alles wat de gemeente beslist is recht”, of gaan we toch uit van bepaalde kaders die je niet mag overtreden. Aan de andere kant: als de wetgever alles gaat invullen, dan krijg je de bezwaren van gemeenten die zeggen dat de taken aan hen worden overgedragen, maar dat de regels veel te stringent zijn.’
Naast geschillen tussen gemeente en burger, zullen er ook geschillen tussen gemeenten gaan ontstaan. En tussen gemeenten en rijk. Donner vraagt zich hardop af of die geschillen wel bij de rechter moeten worden gelegd, of dat toch niet beter voor een andere figuur kan worden gekozen.
‘Als dergelijke geschillen aan de rechter worden voorgelegd, krijgt de rechter binnen de bestuurlijke verhoudingen een belangrijke functie. Dat leidt tot een verdergaande juridisering van de bestuurlijke verhoudingen. Je zou dit soort geschillen van bestuur via de figuur van het oude Kroonberoep op een meer bestuurlijke wijze kunnen oplossen.’ Bij een geschil wordt een beroep gedaan op de Koning. Het advies van de Koning wordt voorbereid door de Raad van State. De Raad beslist dan niet als rechter, maar de Kroon als bestuursorgaan.
Een tik op de vinger krijgt het kabinet in het jaarverslag als het gaat om het beteugelen van de collectieve lasten. Of beter gezegd; in het feit dat dit alsmaar niet lukt. Zeker niet bij de collectieve uitgaven voor zorg en zekerheid. Donner: ‘De kosten van de overheid zijn al vrij snel omgebogen en die dalen nu sneller dan we economisch krimpen. Er zijn twee posten die onverminderd doorgroeien en dat zijn de kosten van sociale zekerheid en de kosten van zorg. In vijf jaar tijd zijn die uitgaven met een kwart gegroeid en leggen beslag op een steeds groter deel van de rijksbegroting, met als gevolg dat voor andere uitgaven steeds minder ruimte is.’
Met de drie decentralisaties sociaal domein wordt nu gepoogd de collectieve lasten te beteugelen. Gaat dat lukken?
‘Als op het punt van sociale zekerheid alles wordt gerealiseerd zoals de regering heeft bedacht, leidt het niet tot een ombuiging, maar alleen tot afvlakking van de groei. Op het terrein van de gezondheidszorg is een aantal beslissingen genomen dat tot gevolg heeft dat die ombuiging weer minder zal zijn. Met het overhevelen van een deel van de medische zorg (persoonlijke verzorging, red.) naar de zorgverzekeraars in plaats van naar gemeenten is het voornemen om te komen tot een voorziening voor dat deel losgelaten. De persoonlijke verzorging blijft een verzekerde aanspraak. Gevolg is dat de zorgverzekeringspremies omhoog gaan. Dat zijn publieke lasten, ook al lopen ze niet via de overheid. En daar heb je nog minder greep op. In ons advies hebben we daarop gewezen.’
In dat advies stelt de Raad dat het overhevelen van de persoonlijke verzorging indruist tegen de uitgangspunten van het wetsvoorstel, zoals de beheersing van de collectieve uitgaven, maar ook die van vergroting van de zelfredzaamheid van burgers.
Dit advies van de Raad van State is door het kabinet terzijde geschoven. Ook op belangrijke onderdelen van de Jeugdwet en de Participatiewet heeft het kabinet het advies gelaten voor wat het was. Voelt u zich niet overbodig?
‘Het beeld dat allerlei adviezen worden weggeschreven, moet worden genuanceerd. Belangrijke delen van de adviezen worden wel degelijk overgenomen. Opmerkingen die betrekking hebben op onderdelen van een
regeerakkoord worden minder vaak overgenomen dan de Raad van State zou wensen. Vaak stellen we dat een toelichting op een wetsvoorstel moet worden aangevuld. Weliswaar wordt er soms wat al te oppervlakkig gereageerd, maar toch.’
Uw voorganger, Herman Tjeenk Willink, zei een aantal jaar geleden in een interview in Binnenlands Bestuur dat als je niet tegen afwijzing kunt, je geen adviseur moest worden. Maar ook dat als je niet tegen een kritisch advies kunt, je geen advies moet vragen. Hoe kijkt u daar tegen aan?
‘Het zouden mijn woorden kunnen zijn. Het is eenvoudig: de Grondwet zegt gewoon dat het kabinet advies moet vragen. Het is mede als waarborg bedoeld dat andere belangen dan alleen politieke in de besluitvorming aandacht krijgen en dat constitutionele en juridische grenzen worden gerespecteerd. Het is voor de afweging goed om de regering een spiegel voor te houden en haar te vragen erin te kijken. Tegelijkertijd is essentieel dat de adviseur niet op de stoel van de bestuurder zit. De bestuurder moet verschillende belangen afwegen en ervoor zorgen zijn besluiten politiek aanvaard te krijgen.’
Het kabinet is echter niet de enige die de adviezen van de Raad ter harte kan nemen. Na een ‘nee’ van het kabinet zijn er nog twee kansen; de Tweede en Eerste Kamer. Als voorbeeld noemt Donner de wetsvoorstellen voor de pensioenregeling. ‘Wij zeiden dat de door het kabinet gehanteerde berekeningen niet adequaat waren, en derhalve ook de berekende effecten niet. Het kabinet trok zich er niets van aan en diende het wetsvoorstel in. De Tweede Kamer ging daarin mee. De Eerste Kamer heeft unaniem, op basis van de argumentatie van het advies van de Raad, het wetsvoorstel weliswaar niet verworpen, maar gesteld het voorstel voorlopig niet te willen behandelen. Dat heeft de regering ertoe gebracht weer met hele andere voorstellen te komen.’
