Het lastige pad na corona

Essay door Geerten Boogaard en Martijn van der Steen

De lokale democratie heeft door de coronacrisis een zware klap gehad. Dat is grotendeels buiten beeld gebeurd, en dat zegt eigenlijk ook veel over de aard van de klap. Gemeenteraden lagen een korte tijd werkelijk ‘plat’ en hoewel ze inmiddels bijna allemaal een praktijk van digitaal vergaderen hebben opgepakt lijkt het ‘debat’ dat in deze digitale vergaderingen plaatsvindt inhoudelijk gezien beperkt. Het digitale platform lijkt in beperkte mate werkelijk politiek debat mogelijk te maken.

Gemeenteraden worstelen hierdoor met hun inhoudelijke agenda. De going concern gaat door, wat al een prestatie op zich is, maar voor de werkelijke strategisch – en écht politieke – thema’s lijkt het digitale platform niet geschikt. Gemeenteraden kunnen inmiddels dus weer ‘stemmen’, maar ze kunnen nauwelijks ‘debatteren’. Stemmingen zijn om allerlei acute redenen nodig, maar uiteindelijk is politiek debat waar het in de lokale democratie om gaat. Dat is een situatie die niet te lang kan voortduren, maar waarvoor een werkelijke oplossing nog nergens voor handen lijkt. Als gemeenteraden straks weer in volwaardige vergadering gaan, dan zullen raadsleden merken hoeveel er in de korte periode van relatieve afwezigheid door de uitvoerende macht is gedaan. Het heeft in gemeenten aan daadkracht niet ontbroken.

Colleges hebben steunpakketten opgetuigd en geparticipeerd in steunpakketten op regionale niveaus. Ze hebben uitzonderlijke budgetten vrij gemaakt en dat geld is vaak ook meteen al uitgegeven. Dat slaat gaten in gemeentelijke begrotingen en meerjarenplanningen die gemeenteraden nu pas achteraf goed in beeld zullen krijgen. De pakketten zijn vaak onder hoge tijdsdruk tot stand gekomen, dus het zal nog een hele opgave worden voor de lokale rekenkamers om goed te achterhalen hoe nu precies – en door wie – de steun voor bepaalde maatregelen is afgegeven. Zo zullen gemeenteraden met een lange ‘staart’ van reële financiële gevolgen en comptabiliteit.

Veel druk
De nasleep van corona zet ongetwijfeld veel druk op colleges van B&W. Problemen stapelen zich op, financiële middelen zijn nog meer beperkt dan ze al waren en de ambtelijke organisaties werken nog steeds onder de beperkingen van corona. En dat geldt ook voor het bestuur en de gemeente raden zelf. Dat alles is een ‘perfect storm’ voor instabiliteit van de lokale democratie, precies op het moment waarop gemeenten dat het minst goed kunnen hebben.

En dat gebeurt in een periode waarin de maatschappelijke gevolgen van corona om gericht en doordacht lokaal beleid vragen, maar waarin er ook zonder corona al grote vraagstukken op het bordje van gemeenten lagen. De energietransitie raast door en gaat een belangrijke fase in. Veel gemeenten worstelen met het invullen van – en op peil houden van – het sociaal domein. Er komen met de invoering van de Omgevingswet veel nieuwe ontwikkelingen in het ruimtelijke domein aan. Er is in zo goed als alle gemeenten een acuut probleem op de woningmarkt. In veel gemeenten is er sprake van fragmentatie van culturele en politieke stromingen, die rondom kwesties van identiteit oplaaien.

Profilering
Onze verwachting is dus dat gevormde coalities onder druk zullen komen te staan en we in de laatste periode nog heel veel ‘gevallen’ colleges van B&W en ‘herformaties’ zullen gaan zien. Zeker nu ook nieuwe gemeenteraadsverkiezingen langzaam dichterbij komen zal de zucht naar politieke profilering toenemen. Dat is enerzijds van groot belang, want er staan ook grote politieke verdelingsvragen op de agenda; anderzijds is het precies wat lokale gemeenschappen niet kunnen gebruiken, omdat voor de aanpak van veel van de problemen vooral bestuurlijke daadkracht nodig is, in plaats van politieke verdeeldheid.

Het omgaan met de nog onbekende en deels onvoorstelbare gevolgen van de coronacrisis gaat bij uitstek over verdeling. Waar geven we de middelen die er nog zijn aan uit? Wie draagt de lasten van middelen die tijdens de crisis zijn uitgegeven, bestemd of ‘verdampt’.

Hoe vindt de verdeling van winst en verlies plaats? Dat zijn politieke vragen die vooral binnen de democratische instituties zouden moeten worden besproken. Maar we zien juist dat deze kwesties de democratische instituties op de proef stellen en grote ongelijkheden daarbinnen blootleggen.

Macht kent vele wegen en die lopen in crisistijd niet allemaal langs de reguliere fora voor democratische besluitvorming. Kijk naar het verschil tussen een luchtvaartmaatschappij die goed de weg kent in Den Haag en een culturele infrastructuur die is belegd bij een in het college zwakke wethouder, die de tekorten in zijn eigen portefeuille moet oplossen. De mate van overheidssteun komt zodoende in belangrijke mate voort uit een heel aantal institutionele factoren dat hier maar matig voor is gemaakt of op bedacht: portefeuilleverdeling, organisatiegraad, lobbykracht, bevoegdheidsverdeling (nationaal/ decentraal). Het geld kan maar één keer worden uitgegeven en de onbedoelde gevolgen van deze factoren zijn dus groot én blijvend.

Hard geraakt
Een andere zorgwekkende ontwikkeling is dat de crisis weliswaar op korte termijn een groot aantal maatschappelijke initiatieven heeft aangewakkerd, maar dat de benodigde randvoorwaarden voor een sterke en veerkrachtige ‘civil society’ door de coronacrisis ernstig zijn geschaad. Verenigingen, buurthuizen, sociaal ondernemingen zijn hard geraakt. Ze zijn vaak afhankelijk van een kleine stroom inkomsten uit huuropbrengsten, catering, bar-omzet en opbrengsten uit kleinschalige evenementen.

Bovenop die kleine maar essentiële inkomsten weten zij met een grote hoeveelheid vrijwillige inzet een vitaal initiatief op te zetten. Nu die kleine financiële geldstromen als basis zijn weggevallen, zullen vele initiatieven uiteindelijk zelf ook verdwijnen. En daarmee verliezen gemeenschappen een belangrijke bron van maatschappelijke veerkracht, waar het afgelopen decennium ook vanuit het overheidsbeleid zelf toch juist sterk op is ingezet.

Ook hier geldt dat institutionele factoren maken dat dergelijke initiatieven nauwelijks in beeld zijn bij de verdeling van steun of hulp. Dit probleem wordt straks als eerste gevoeld in lokale gemeenschappen. Als de corona-gevolgen zich straks in volle omvang voordoen, worden burgers dus geconfronteerd met een gemeente die in middelen ernstig beperkt is én met een verzwakte lokale gemeenschap die minder veerkrachtig is dan voor corona.

Concurrentie
Interessant is ook dat er een concurrentie lijkt te ontstaan tussen regionale en functionele samenwerkingsverbanden. Corona heeft gezorgd voor nieuwe richting in de bundeling van krachten en in de strategische afwegingen die partijen daarin maken. Onder druk van corona zijn sectoren meer in zichzelf gekeerd geraakt en hebben ze vooral geïnvesteerd in het ‘als sector’ met één mond naar buiten treden, om de lobbykracht naar de meestal centraal georganiseerde macht te vergroten. Ze spelen de hoofdrol bij het afspreken van ‘sectorbrede protocollen’, die niet alleen nuttig zijn tegen corona, maar die ook nodig zijn voor de branche om van het centrale niveau toestemming te krijgen om weer open te gaan.

Brancheorganisaties en belangenorganisaties maken een revival door, omdat zij in staat zijn om het centraal georganiseerde crisisbestuur van een enkelvoudige stem ‘namens het veld’ te voorzien; ze kunnen via de klassieke polderlijnen lobbyen voor financiële steun en ruime mogelijkheden voor openstelling.

De coronacrisis is in dat opzicht ook een klassieke poldercrisis. Regionale samenwerkingsverbanden staan er wat passief bij. Hiermee verplaatst de ‘verplaatste politiek’ voor een deel terug naar een traditionele plek: naar functionele lijnen van een centrale overheid met koepelorganisaties, brancheverenigingen en belangenvertegenwoordigers. Daarmee is politiek nog steeds ‘verplaatst’, maar wel naar andere fora en gremia. Een interessante kwestie is hoe het proces van daadwerkelijk ‘uit de lockdown’ komen verder zal verlopen. Langzaam maar zeker zal de dominante van de centraal (nationaal) geregisseerde crisisorganisatie afnemen en verplaatsen verantwoordelijkheden en bevoegdheden weer meer naar het lokale niveau.

Daarmee ontstaat ook weer de mogelijkheid tot variëteit. Dat past enerzijds goed bij het beeld van Nederland als decentrale eenheidsstaat, maar anderzijds roept het ook precies ook alle problemen van dat beeld op. Het betekent dat gemeente X weer gewoon de weekmarkt toestaat en dat aangrenzende gemeente Y dat niet doet. In het ene winkelcentrum in gemeente A is het eenrichtingsverkeer voor voetgangers met BOA’s die boetes uitdelen, terwijl gemeente B het allemaal ‘aan de mensen zelf laat’. Ondertussen heeft gemeente C met lokale winkeliers afspraken gemaakt over hoe gemeente en ondernemers samen optrekken.

Free-riders
Variëteit biedt de mogelijkheid tot maatwerk, maar betekent ook verschil en ongelijkheid. Dat roept al snel discussie op. En het heeft in het geval van een in potentie dodelijk virus ook altijd bovenlokale gevolgen; gemeenten die zichzelf een ‘streng’ regime opleggen zullen soepeler gemeenten als ‘free-riders’ bestempelen en om interventie vragen. Desnoods van het landelijke niveau. Hoe gaat dat proces er in de praktijk uitzien? Wat zijn daarvoor de spelregels?

En hoe zijn de rollen belegd? In de acute crisis was dat relatief helder; in het grijze waarin we nu verkeren en nog lange tijd blijven is dat alles veel minder duidelijk. Interessant is ook hoe het proces van ‘trial and erorr’, dat het uit de lockdown treden onvermijdelijk is, zal verlopen. Zijn gemeenten in staat om tijdig (lees: heel snel) versoepelingen terug te draaien als het lijkt dat deze voor nieuwe problemen zorgen?

Het aanscherpen van een maatregel is sowieso vervelend, want er hebben mensen last van (en de opbrengsten zijn vaak niet goed in beeld te brengen). Maar in dit geval zal het vaak betekenen dat het gaat om het terugdraaien van een zelf ingezette versoepeling: dat is precies de manier om goed en veilig uit de lockdown te komen, maar het is politiek een heel kwetsbare strategie.

Gemeenteraden zullen wethouders of hun burgemeesters vragen ‘hoe dit heeft kunnen gebeuren’ en zich afvragen of het genomen ‘risico’ van de versoepeling wel goed overwogen is gebeurd? De stap terug zal vaak worden gezien als een ‘gemaakte fout’, in plaats van voortschrijdend inzicht en leervermogen. De lerende aanpak past heel goed bij het uit de lockdown komen en het omgaan met de grote onzekerheid die dat met zich meebrengt; maar het brengt verantwoordelijke bestuurders hoogstwaarschijnlijk in grote problemen en zal ook bij het brede publiek een beeld oproepen van een ‘gemeente die het ook niet weet’. Of erger nog, ‘die ook maar wat doet’.

Het goede nieuws van deze tijd is dat er na de crisis nu een periode van ademhalen, balans opmaken, reflectie en deels ook ‘wederopbouw’ kan plaatsvinden. Waarbij ook zeker hoort het voorbereiden op een mogelijke/ waarschijnlijke volgende golf. Maar wij voorzien dat het lokaal bestuur, de lokale democratie en lokale gemeenschappen in deze nieuwe fase onder grote druk komen te staan. In de zoektocht naar het nieuwe normaal zullen gemeenten en lokale gemeenschappen alles op alles moeten zetten om met de grote druk om te gaan en daarvoor nieuwe houdbare en/of voldoende veerkrachtige oplossingen te vinden. Voor het lokaal bestuur is de fase van crisis misschien voorbij, de grootste problemen beginnen hoogstwaarschijnlijk pas.

Geerten Boogaard is hoogleraar Decentrale overheden aan de Universiteit Leiden
Martijn van der Steen is co-decaan en adjunct-directeur van de NSOB en bijzonder hoogleraar aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Dit paper is met andere wetenschappelijke onderzoeken en artikelen over de aanpak en de gevolgen van de corona-crisis ook terug te vinden op de website https://coronapapers.nl