Centrale aanpak werkloosheid

De arbeidsbemiddeling werd in de Tweede Wereldoorlog naar Duits voorbeeld gereorganiseerd. Dit met het oog op de uitzending van werkloze arbeiders naar Duitsland. Achteraf gaat voor de werkloosheidsbestrijding hetzelfde op als voor andere beleidsterreinen: de bezetting leidde hier tot centralisatie en planmatige aansturing binnen het openbaar bestuur.

door Lennert Savenije *

Ambtenaar in oorlogstijd

De serie ‘Ambtenaar in oorlogstijd’ laat zien dat de Duitse bezetting kansen bood aan Nederlandse ambtenaren om beleidsterreinen naar hun hand te zetten. Deel 7: arbeidsbemiddeling.

Oprichting rijksarbeidsbureau afgekeken van nazi’s

Tijdens de jaren dertig van de twintigste eeuw groeide het aantal werklozen in Nederland naar recordhoogten. Hoewel bepaalde sectoren van de Nederlandse economie al langer onder druk stonden, bracht de Beurskrach van 1929 een kettingreactie van economische problemen op gang. De crisis dwong tot het nemen van nieuwe maatregelen om werklozen te ondersteunen, al dan niet door werkverschaffingsprojecten te initiëren. Na het begin van de Duitse bezetting drong de vraag ‘hoe nu verder?’ zich als vanzelfsprekend ook binnen de gelederen van dit beleidsterrein op. Niet in de laatste plaats omdat de nationaal-socialistische bezetter zich uit eigen belang met de arbeidsbemiddeling in Nederland ging bemoeien.

‘Wie helpt mij aan werk, onverschillig wat’. Met deze leus, geschreven op een zelfgemaakt reclamebord, vroeg een inwoner van Deventer om hulp in 1937. Johannes Gerards werd gefotografeerd terwijl hij over de lokale Brink liep, niet vermoedend dat zijn foto daardoor zou uitgroeien tot een iconische afbeelding van de crisistijd. Sinds het begin van de jaren dertig telde Nederland honderdduizenden personen met hetzelfde probleem als Johannes. In 1936 golden zo’n 414.500 van de circa 8,5 miljoen Nederlanders als werkloos of werkzoekend. Een ongekend maatschappelijk probleem, want de overwegend mannelijke werkzoekenden fungeerden destijds vaak ook als kostwinner voor hun gezin.

Afwachtend
Hoewel de ernst van de situatie werd onderkend, ging de Nederlandse regering onder aanvoering van ARP-politicus Hendrikus Colijn aanvankelijk afwachtend met de economische crisis om. Een zo ‘natuurlijk’ mogelijk herstel van de nationale economie, die ondanks alle problemen zeker niet geheel was ingestort, gold als leidraad voor het crisisbeleid. ‘Wanneer geld wordt ingepompt en ge houdt met pompen op, dan stijgt onmiddellijk uw werkloosheid’, liet Colijn zich nog in 1938 ontvallen tijdens een Tweede Kamerdebat. Geduld was een schone zaak: de broekriem moest door de hele samenleving worden aangehaald terwijl gepoogd werd om het economisch herstel te bevorderen. Voor werklozen betekende dit wachten op het aantrekken van de werkgelegenheid en teren op de hulp die hen werd geboren.

De werklozensteun werd in Nederland aan het begin van de jaren dertig verzorgd door een vrij ingewikkeld geheel van werkloosheidsverzekeringen, een landelijke steunregeling en een sterk decentraal georganiseerde en verzuilde armenzorg. Dit traditionele en verhoudingsgewijs vrij omvangrijke sociale vangnet kon de toename van werklozen niet zomaar bolwerken. Om een verdere ontwrichting van het sociale stelsel – met alle neveneffecten van dien – te voorkomen, was een betere organisatie van de werklozenhulp gewenst. De druk moest van de ketel, zo bleek bijvoorbeeld toen er in 1934, in reactie op een verlaging van de steunuitkering, rellen uitbraken in de Jordaan in Amsterdam.

Sociale diensten
Op initiatief en in dialoog met volksvertegenwoordigers, vakbonden en ambtelijke commissies werd de werklozenhulp stapsgewijs gereorganiseerd in de jaren dertig. Lokale armenbesturen hervormden zich – voor zover dat niet al was gebeurd – in gemeentelijke sociale of maatschappelijke diensten met een bredere taakopvatting. Op rijksniveau werden de werklozenzorg, werkverschaffing en steunverlening overgeheveld naar een nieuw ministerie van Sociale Zaken. Meer ambtenaren dan ooit tevoren hielden zich zodoende vanaf midden jaren dertig bezig met het werklozenvraagstuk dat als maatschappelijk thema hoog op de agenda van de volksvertegenwoordigende organen bleef staan.

Het ontvangen van steungeld was niet vrijblijvend en bedoeld als noodoplossing. Werklozen konden gesommeerd worden om in het kader van de steun werkzaamheden uit te voeren. Binnen de werkverschaffing droegen ze dan met de schop in de hand bij aan de aanleg van landbouwgrond, parken en infrastructuur. Hoewel er niet eerder zo veel projecten van de grond kwamen, bleef de schaal en organisatie van de werkverschaffing in Nederland beperkt van omvang in vergelijking met het buitenland. Het halfslachtige beleid had behoefte aan nieuwe impulsen en initiatief, want de werkloosheid daalde minder snel dan gehoopt.

De invloedrijke KVP-politicus Carl Romme nam als minister van Sociale Zaken een organisatorische vlucht naar voren door de afdeling ‘werkverschaffing en steunverlening’ van zijn ministerie in 1939 om te laten vormen in een rijksdienst voor de werkverruiming. Ambtenaren drongen al langer aan op meer sturing op het vlak van de werkloosheidssteun, werkverschaffing en arbeidsbemiddeling. Geïnspireerd door de praktijk in Duitsland werd er gezinspeeld op de invoering van een gecentraliseerd Rijksarbeidsbureau als alternatief voor de bestaande arbeidsbemiddelingsorganen en een mogelijke arbeidsdienst voor jeugdige werklozen.

Aan deze beoogde beleidshervormingen zat een prijskaartje, wat tot een politieke discussie leidde die bijdroeg aan de val van het vierde kabinet-Colijn in 1939. Economisch gezien leek de crisis op dat moment juist over haar hoogtepunt heen. Aan het einde van de jaren dertig telde Nederland zo’n 243.700 werklozen. Nog altijd een aanzienlijk aantal, maar ruimschoots minder dan in 1936. Het regeringsbeleid had, nadat de gulden was gedevalueerd, eindelijk de wind in de rug gekregen, ook al tekenden zich nu andersoortige donkere wolken af. Dat het aantal werklozen in de tweede helft van 1939 snel verder daalde was het gevolg van het begin van de Tweede Wereldoorlog en de mobilisatie van het Nederlandse leger.

Onder andere Johannes Gerards werd opgeroepen om zijn dienstplicht te vervullen en voor hem eindigde de oorlog nog voordat hij voor andere Nederlanders goed en wel was begonnen. De Deventernaar, van gezicht de bekendste werkloze Nederlander uit de jaren dertig, sneuvelde op 11 mei 1940 in de duinen bij Wassenaar, waar hij zijn vaderland verdedigde tegen het binnenvallende en vier dagen later zegevierende Duitse leger.

Arrangement
Nadat de Duitse bezetting van Nederland een feit was, werd er een ‘bestuurlijk arrangement’ aangegaan tussen de bezetter en het Nederlandse bestuur. Het devies was, kortgezegd, voorlopig doorwerken waar mogelijk, in de eerste plaats om te voorkomen dat de Nederlandse samenleving tot stilstand zou komen en nog meer van haar zelfstandigheid zou verliezen. In de weken na de capitulatie keerde de regelmaat zoveel als mogelijk terug in de maatschappij. De werklozensteun werd als vanouds uitgekeerd en de werkverschaffing hervat, zij het onder spanning.

Bij uitstek zag de bezetter op het vlak van de werklozenpolitiek mogelijkheden om het nationaal-socialistische systeem in Nederland te laten wortelen. Door in te spelen op de behoefte aan doortastend crisisbeleid en eensgezindheid, kregen initiatieven en hervormingen onder de ‘gewijzigde omstandigheden’ ruimte. Zo werd de arbeidsbemiddeling naar Duits voorbeeld gereorganiseerd, ook met het oog op een efficiënte uitzending van werkloze arbeiders naar Duitsland.

Voor gedemobiliseerde militairen kwam in 1940 de Opbouwdienst (OD) tot stand als werkverschaffingsorgaan. Het bleek de opmaat naar de oprichting van een Nederlandsche Arbeidsdienst (NAD) in het voorjaar van 1941. Deze sterk op Duitse leest geschoeide hervormingen van de arbeidsbemiddeling en werkverruiming initieerde niet de nationaal-socialistische doorbraak waar de bezetter op hoopte. De Nederlandse economie bleef aanvankelijk overeind in oorlogstijd, maar die omstandigheden zorgden niet voor een groeiende geestdrift voor het nationaal-socialisme. Het enthousiasme om in Duitsland te werken of toe te treden tot de Nederlandsche Arbeidsdienst kelderde in samenhang met het oorlogsverloop. Het dreef de bezetter tot dwangmaatregelen, zoals het invoeren van een arbeidsdienstplicht voor jongeren en het aansturen op een verplichte arbeidsinzet voor Nederlandse mannen.

Grens
Er zat een grens aan de bereidheid van Nederlandse ambtenaren om binnen de bijzondere omstandigheden zonder meer door te werken. Het vooruitzicht van een verplichte Arbeidsinzet van Nederlanders in het Duitse rijk stuitte op weerstand, net als de benoeming van pro-Duitse leidinggevenden. Steeds vaker zocht het Nederlandse ambtelijke personeel naar mogelijkheden om het bezettingsbeleid te ondermijnen. Keuringsartsen en ambtenaren saboteerden de uitzending van Nederlandse arbeidskrachten door te frauderen met keuringsgegevens, passen en lijsten. Ze deden dat met het besef dat er inmiddels een clandestien sociaal vangnet was ontstaan in Nederland voor onderduikers. Hoewel onzeker en niet ongevaarlijk, gaf een toenemend aantal Nederlanders de voorkeur aan ondergrondse steun in oorlogstijd.

Het herstel van de oorlogsschade had na de bevrijding de hoogste prioriteit – tezamen met het herstel van het koloniaal gezag in Nederlands-Indië. Van laissez-faire was voorlopig geen sprake meer. De wederopbouw werd, zeker in vergelijking met de crisis van de jaren dertig, planmatig voorbereid en uitgevoerd, waarbij ervaringen en beleidsmaatregelen uit bezettingstijd als referentiekader dienden. Het bestrijden van de woningnood loste de werkloosheid in veel opzichten af als maatschappelijk probleem, want de werkloosheidsdaling zette door, zeker nadat de Marshallhulp Nederland bereikte.

De Nederlandse Arbeidsdienst ging met de bezetter ten onder, maar de gecentraliseerde arbeidsbemiddeling en werkverruiming bleven ook na 1945 in bedrijf, zij het gedeeltelijk onder een andere naam en organisaties. Zo werd de Rijksdienst voor de werkverruiming voortgezet als Rijksdienst Uitvoering Werken (D.U.W.). Tot in het midden van de jaren vijftig speelde de DUW een rol bij het verwezenlijken van de wederopbouw en het economisch herstel van Nederland. De aanhoudende behoefte aan een betere organisatie van het werkloosheidsbeleid en de steunverlening resulteerde in 1949 in een volwaardige werkloosheidswet die tot de dag van vandaag geldt als basis voor het werkloosheidsbeleid in Nederland.

Achteraf gaat voor de werkloosheidsbestrijding in Nederland hetzelfde op als voor andere beleidsterreinen: de bezettingssituatie was van invloed op de centralisatie en planmatige aansturing binnen het Nederlandse openbaar bestuur. Hoe dit precies in alle nuances en details voltrok dient nog uitgebreider te worden onderzocht. Daarbij moet het perspectief van de ambtenaar als mens niet worden vergeten. Zelfs al lag hun werk in het directe verlengde van de vooroorlogse situatie en uitgangspunten, dan nog konden ambtenaren zich na mei 1940 niet onttrekken aan de gewijzigde omstandigheden waarin zij werkten en dat heeft onvermijdelijk zijn persoonlijke beslag gehad.

Het merendeel van de ambtenaren in oorlogstijd was gevormd in de crisistijd en handelde met die ervaring in gedachten. Wie de Tweede Wereldoorlog wil begrijpen, moet dan ook eerst de crisis van de jaren dertig bestuderen.

Meer lezen:
- Hein Klemann, Nederland 1938-1948. Economie en samenleving in jaren van oorlog en bezetting (Amsterdam, 2002)

- Piet de Rooy, Werklozenzorg en werkloosheidsbestrijding, 1917-1940. Landelijk en Amsterdams beleid (Amsterdam,1978)
- Benjamin Sijes, De Arbeidsinzet. De gedwongen arbeid van Nederlanders in Duitsland, 1940-1945 (Den Haag, 1966)

* Lennert Savenije is verbonden aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Als postdoctoraal onderzoeker werkt hij aan een onderzoek naar de geschiedenis van de Nederlandsche Heidemaatschappij in de periode 1929-1954.