Essay: waar blijft de bestuurlijke vernieuwing?
Veel gemeenten proberen burgers intensiever te betrekken bij hun beleid. Verder dan mooie plannen komt het vaak niet.
Hoe hoog scoren lokale akkoorden op democratische vernieuwing? Die zoektocht startte Thorbecke 2024 na de gemeenteraadsverkiezingen van vorig jaar. Conclusie: de urgentie, een brede visie of stevige vernieuwingsagenda blijkt nergens te vinden, constateren Vincent van Stipdonk en Jornt van Zuijlen.
Prikkelen
Een vitale lokale democratie is geen vanzelfsprekendheid. Daarom startten we in 2020 met een groepje naief-enthousiastelingen met Thorbecke2024. Om gemeenten te prikkelen om te werken aan vernieuwing van hun lokale democratie. We maakten korte filmpjes à la Lubach op Zondag, over digitale, directe of dorps-democratie. We organiseerden vijftien digitale ‘Thorbecke-sessies’ en bespraken daarin bijna honderd vernieuwende lokale democratieprojecten. ‘Met de billen bloot’: wat werkte, wat niet en wat leren we van elkaars worstelingen? Dat gaf veel vonkjes, maar het vuur moest gaan laaien!
Urgentie
Filmpjes en inspiratiesessies zijn mooi, maar er moet ook bestuurlijke urgentie zijn. Daarom schreven we voor de raadsverkiezingen van 2022 het Democratisch Pamflet Mee(r) doen met lokale democratie. Met acht democratische prioriteiten en acht tips voor een democratische bestuurscultuur. Met concrete voorbeelden, een hulplijn en kant-en-klare tekstjes die je zo in je lokale akkoord kon plakken. Teksten zoals de opening van dit essay. Makkelijker konden we het niet maken. O ja, we deden ook nog een oproep: wordt jouw gemeente de meest democratische gemeente van Nederland?
Weinig specifiek
Om dat te beoordelen onderzochten we in de zomer van 2022 alle toen beschikbare akkoorden met de VNG-coalitieakkoordentool. Hoe democratisch en vernieuwend zijn die nieuwe plannen? We begonnen blij: elk akkoord benoemde burgerparticipatie en de stem van de bewoners. En vaak bevatten de titels woorden als samen, meedoen en voor iedereen. Helaas vonden we meestal weinig specifieke acties, maar vooral algemene voornemens als: ‘We gaan onderzoeken of...’, ‘We denken bijvoorbeeld aan…’ of ‘Een werkgroep gaat onderzoeken of...’.
Herstel van vertrouwen wordt vaak genoemd maar zelden vertaald naar concrete acties
Prioriteiten
En zien we de acht democratische prioriteiten uit het Democratisch Pamflet terug in de akkoorden? Herstel van vertrouwen wordt vaak genoemd maar zelden vertaald naar concrete acties. Inclusieve democratie wordt wel genoemd als probleem, maar daar blijft het meestal bij. Slechts enkele gemeenten werken dit uit, zoals Zutphen met een Aanvalsplan om inwoners (weer) te betrekken.
Eigenaarschap en Gebiedsgericht werken worden wel genoemd, maar niet in relatie tot (wijk)democratie. Digitale democratie komt wat vaker voor – Nijmegen noemt zelfs games en simulaties – maar veelal gaat het alleen over digitale raadsvergaderingen. Prioriteiten als Invloed in Uitvoering, Macht en tegenmacht en Directe Invloed komen zelden terug in de akkoorden.
10 procent
Wat wordt er dan wél gezegd over democratievernieuwing? Helaas, dat valt tegen. Slechts 10 procent van deze akkoorden – waaronder Nijmegen, Waalwijk, Zaanstad, Wageningen en Wierden – gaat daar expliciet op in. Een visie of totaalaanpak voor democratievernieuwing ontbreekt vrijwel overal. Al zijn er gelukkig uitzonderingen: Amsterdam, Haarlem, Hilvarenbeek, Zutphen en Culemborg kondigen zelfs een Democratiseringsagenda aan.
Niet onderbouwd
Tja, dat hield niet over. Was er dan wel budget vrijgemaakt voor vernieuwing? De meeste vernieuwingsplannen waren niet financieel onderbouwd. Uitzonderingen zijn Maastricht, Tilburg, Waalwijk en Den Haag, met expliciete budgetten (meer dan 1 miljoen euro) voor versterking participatie en democratische vernieuwing.
En gelukkig vonden we in de akkoorden ook pareltjes
Uitdaagrecht
We keken ook naar specifieke instrumenten. Het Uitdaagrecht wordt in circa 25 procent van de lokale akkoorden als optie genoemd, 15 procent noemt een burgerberaad (vaak als optie), 10 procent noemt het referendum als optie en 5 procent een burgerbegroting – waarbij alleen Maastricht, Roermond, Waalwijk en Eindhoven er echt mee aan de slag gaan.
Pareltjes
En gelukkig vonden we in de akkoorden ook pareltjes: Meierijstad en Velsen pakken de werkwijze van de raad aan. Etten-Leur bespreekt halfjaarlijks het raadsprogramma met de gemeenschap, Hilvarenbeek voerde open sollicitaties voor wethouders, Amsterdam noemt het buurtplatformrecht, Zeist het burgeramendement, Eindhoven benoemde een speciale stadsgezant voor inwonersparticipatie en Den Haag experimenteerde met themastemmen.
Allerlei projecten en experimenten. Heel soms vanuit een bredere visie, maar meestal losse (hippe) initiatieven. Vaak staat het instrument voorop (‘Wij willen een burgerberaad! Maar we weten nog niet waarover...’) en wordt er daardoor niet
systematisch geleerd.
Langjarige aanpak
Verandering in organisatie en gedrag zien we zelden. Dat vraagt een langjarige aanpak. We zien daartoe wel pogingen in Amsterdam, Groningen, Haarlem en Zeist, die al jarenlang nieuwe democratievormen inzetten. En ook kleinere gemeenten als Peel en Maas, Etten-Leur en Kaag en Braassem zijn al zeker tien jaar bezig. Dit zijn gemeenten met een langere adem, maar de meeste beperken zich tot losse instrumenten en onderzoeken naar verkiezingsopkomst. En ondertussen brokkelt het vertrouwen af en staat de legitimiteit van het bestuur onder druk. Die noodklok klonk echter zelden in de lokale akkoorden.
Lees het hele essay deze week in BB03 (inlog)
Om dat specifieker te maken het volgende citaat uit bovenstaand essay: "Helaas vonden we meestal weinig specifieke acties, maar vooral algemene voornemens als: ‘We gaan onderzoeken of...’, ‘We denken bijvoorbeeld aan…’ of ‘Een werkgroep gaat onderzoeken of...’."
In onze gemeente (Rheden) hebben we als coalitie bewust gekozen voor een 'vaag' (dat wil zeggen niet specifiek gemaakt) coalitieakkoord. De overweging hiervoor was dat we de partijen die niet aan de coalitie deelnamen ook ruimte wilden en willen geven. Als je specifieke afspraken vastlegt in je coalitieakkoord sta je dat voornemen direct al in de weg. Een andere overweging was dat we de afgelopen periode hebben gezien dat het enorm lastig is om afspraken te maken voor vier jaar. De oorlog in Oekraïne begon grofweg een jaar geleden. Een maand daarvoor zag vrijwel niemand dat aankomen. Dat heeft nogal wat impact. Laat staan als je je afspraken voor vier jaar vastlegt in een document dat in beginsel niet bedoeld is om jaarlijks te wijzigen. Daarmee bied je ruimte aan de Raad, het College, maar ook inwoners om betekenisvol te discussiëren over welke besluiten moeten worden genomen met de meest recente informatie. Een onderzoek aankondigen is dan heel reëel. Dat is namelijk wat je op korte termijn kan doen. Vervolgens kan, met de hele raad en input vanuit inwoners, besloten worden of een of meer instrumenten ook daadwerkelijk ingezet gaan worden. Is dat minder participatief dan een handjevol politici die in besloten kring een coalitieakkoord in elkaar draaien en daar vier jaar lang hun beleid op baseren, ook al maken ze daarin hun participatieve doelstellingen concreet?
Ook zie ik dat er nogal wat waarde gehecht wordt aan visies en beleidsplannen. Zie bijvoorbeeld het volgende citaat: "Slechts enkele gemeenten werken dit uit, zoals Zutphen met een Aanvalsplan om inwoners (weer) te betrekken." en "Een visie of totaalaanpak voor democratievernieuwing ontbreekt vrijwel overal. Al zijn er gelukkig uitzonderingen: Amsterdam, Haarlem, Hilvarenbeek, Zutphen en Culemborg kondigen zelfs een Democratiseringsagenda aan."
Ik wil niet beargumenteren dat het maken van visies en agenda's slecht is of slechts symboolpolitiek. In tegendeel: het kan een goed startpunt zijn van een integrale benadering. Maar om op basis van deze visies en agenda's te constateren dat slechts een handjevol gemeenten democratische vernieuwing aanpakt vind ik te kortzichtig. Er worden plannen geschreven, maar democratische vernieuwing is, hopelijk, meer dan tekst op papier. Het doel moet zijn om inwoners goed te betrekken. Wat goed is, daar valt ene hele boom over op te zetten, maar ik denk dat inwoners zelden als input zullen geven dat er een specifiek beleidsplan ligt. Kortom: hier lijken de onderzoekers mijns inziens te oordelen op basis van middel, niet op basis van doel.
Om te kunnen constateren of gemeenten bestuurlijke vernieuwing onvoldoende oppakken, zou je mijns inziens niet naar inputindicatoren moeten kijken (plannen voor nieuwe participatiemethoden, nieuwe visies, expliciete aandacht voor democratische vernieuwing), maar naar outcome-indicatoren (vertrouwen van inwoners in ambtelijke organisatie en lokale politiek, betrokken doelgroepen, diversiteit in participaten, etc.). Dat is lastiger te meten, maar dat geeft naar mijn mening wel een getrouwer beeld van de werkelijkheid. Het beoordelen van alleen coalitieakkoord (waar bovenstaand artikel op hint) is daarvoor een te beperkt middel.
Thomas Eskes, fractievoorzitter GPR/Burgerbelangen Rheden