De ongemakkelijke erfenis van Dales

Met de affaires rond oud-kamervoorzitter Khadija Arib en PvdD-lijsttrekker Esther Ouwehand is in Den Haag duidelijk wat in de regio al lang bekend is: het integriteitsbeleid bevat een weeffout. Door zeer uiteenlopende kwesties, die heel genuanceerd kunnen liggen en waarover veel onduidelijk is, te benoemen als ‘integriteitsproblemen’ zijn ze volgens Marcel Becker belast met een veel te zwaar begrip. Oplossingen voor dit probleem komen pas in zicht wanneer we de ontstaansgeschiedenis van het begrip onder de loep nemen. ‘Het probleem is bij Ien Dales al begonnen.’

Waar mensen werken spelen belangen, en kunnen (vermoedens van) belangenverstrengeling rijzen. Dat kan in allerlei gradaties. In het lokaal bestuur zien we regelmatig dat relatief kleine kwesties een integriteitsstempel krijgen. Enkele (verzonnen?) voorbeelden. De geloofwaardigheid van een wethouder is in het geding omdat haar partner een horecabedrijf heeft, waar al te flexibel wordt omgegaan met vergunningen. Geloofwaardigheid speelt ook bij de ambtenaar die heel actief is in een buurtcomité dat fel ageert tegen gemeentelijk beleid. En wat te zeggen van het gemeenteraadslid dat zich in een tweet denigrerend uit over collega-raadsleden?

In dergelijke lastige maar niet hele zware kwesties gebeurt het regelmatig dat iemand meent de oplossing dichterbij te brengen door een integriteitsmelding te doen. Het (vermoeden van) de relatief kleine misdraging leidt dan tot commotie binnen het bestuurlijk apparaat – niet zelden aangewakkerd door (sociale) media.

In veel bestuurlijke organen zal volgens het ‘protocol integriteit’ een vooronderzoek worden ingesteld, waarna een feitenonderzoek tot de mogelijkheden behoort. Zeker als hier de nodige tijd overheen gaat, kan het leiden tot verstoring van verhoudingen en zelfs verlamming van delen van het bestuursapparaat. In deze bijdrage bespreken we een zelden benoemde oorzaak: het begrip ‘integriteit’ zelf. Dat heeft bijklanken en wordt op een manier ingezet die in affaires als deze verstorend werkt. Na de begripsanalyse komen we tot suggesties om met het probleem om te gaan.

Dales’ integere overheid

In de sociale wetenschappen en debatwereld spreekt men over ‘framing’: door gebruik van een bepaald woord schetst iemand een beeld, waarin heel veel suggestie meesluipt. Politici zijn meesters in ‘framen’. Een vreemdelingenprobleem wordt een tsunami, een slecht milieubeleid maakt ons tot het ‘vieste jongetje van de klas’, en ongelijkheid moet worden tegengegaan met een ‘sloophamer’. Het gaat hier steeds om aansprekende beelden, maar ook een enkel woord kan al een ‘frame’ oproepen. Dat is het geval met de notie ‘integriteit’.

Het is letterlijk de ontkenning van (het Latijnse woord voor) ‘aanraken’, en betekent van daaruit ‘heelheid’. Het woord heeft daarmee een krachtige bijklank: de integere persoon is zuiver, hij heeft geen smet op zijn blazoen. Iemand die een integriteitsprobleem heeft is dus ‘besmet’, of zelfs kapot - de letterlijke betekenis van corrupt. Hij kan niet meer functioneren. Deze twee betekenisconstellaties staan tegenover elkaar; mensen zijn niet een beetje zuiver of een beetje corrupt, ze zijn of het een of het ander.

Die framing stond aan de wieg van het integriteitsbeleid. In haar historische rede waarmee minister Dales het integriteitsprobleem op de agenda zette, adresseerde ze een breed spectrum van problemen. Niet alleen fraude en corruptie maar uiteenlopende vormen van machtsbederf: ‘het gaat mij om het sluipende gevaar van bezoedeling van de ambtelijke en politieke reputatie.’ Haar brede focus nam niet weg dat de voorbeelden van misdragingen die ze noemde één gemeenschappelijk kenmerk hadden: ‘De norm is (…) duidelijk’. Zowel voor het lekken van informatie, manipulatie en infiltratie van politieke besluitvorming, niet reageren op insinuaties en valse geruchten geldt dat ze ontoelaatbaar zijn. Haar betoog moest zo wel uitmonden in de oneindig vaak geciteerde zin: ‘De overheid is óf wel óf niet integer. Een beetje integer kan niet’.

In de eerste jaren na Dales haar rede werden onder de noemer ‘integriteitsbeleid’ de grenzen van het ontoelaatbare vastgesteld en in codes geformuleerd. Doorgaans ging het natuurlijk om zaken die iedereen al wist – dat maakt codes tot saai proza. De Vlamingen gebruiken voor deze codes het mooie woord ‘deontologie’. Ze verwijzen hiermee naar de ethische theorie die de voor ieder geldige plichten vastlegt. De deontologie legt het morele minimum vast, zonder welke de organisatie, de politiek en de samenleving niet kunnen functioneren. Bij fraude, corruptie, informatielekken en andere vormen van machtsbederf kan geen sprake meer zijn van goede besluitvorming. In die opzichten moeten overheidsdienaren zich onberispelijk gedragen.

Bij de uitleg van deze thema’s aan de overheidsdienaren leek de zinsnede van Dales onverkort op hen van toepassing. Strikt genomen was dat niet het geval. Dales had het over de overheid die absoluut integer moest zijn, niet over de individuele mens. Die categoriefout viel niemand op, omdat natuurlijk ook de overheidsdienaar onberispelijk moet zijn. Die zware klank van het begrip zal iedereen herkennen. Recent vertelde een bestuurder me dat men hem van alles kon verwijten: naïviteit, eenzijdige belangenbehartiging en zelfs domheid. Maar van zijn integriteit moest men afblijven. Knagen aan iemands integriteit is het toedienen van een bestuurlijke doodssteek.

Misdragingen

Na een tiental jaren piketpaaltjes slaan, zagen we een verbreding en verdieping van het integriteitsdebat. Het inzicht groeide dat naast de zware misdragingen allerlei gedrag invloed had op de (beeldvorming inzake) morele kwaliteit van openbaar bestuur. Enkele voorbeelden. Als we oneigenlijke beïnvloeding en belangenverstrengeling willen aanpakken, dan moeten we ook over nevenfuncties discussiëren.

Goede besluitvorming kan alleen bij onderling respect, en dat betekent dat we ook nadenken over omgangsvormen en pestgedrag. De mensen die in het openbaar bestuur werken moeten betrouwbaar zijn, en dat stelt eisen aan (wat er bekend wordt over hun) gedrag in privé-tijd. Aldus viel een steeds breder spectrum van gedragingen onder de noemer ‘integriteit’. Het werd een koepelbegrip. Zo stelt de gedragscode van de Provinciale Staten Noord-Brabant: “Integriteit heeft alles te maken met de kwaliteit van het openbaar bestuur. De term is veelomvattend.”

Het is niet vanzelfsprekend om integriteit als koepelbegrip te gebruiken. In de beroepscode die het ‘Nederlands Instituut voor Psychologen’ heeft vastgesteld, is integriteit naast autonomie, verantwoordelijkheid en deskundigheid één van de vier kernwaarden. Het begrip is onderverdeeld in betrouwbaarheid (in de professionele relatie), eerlijkheid (in communicatie over resultaten) en rolintegriteit. In de beroepscode voor de rechtspraak staan naast integriteit ook onpartijdigheid, deskundigheid, professionaliteit en autonomie als kernwaarden.

De advocatenwet noemt vijf kernwaarden, waarvan integriteit er één is. In tegenstelling met deze professies is in het openbaar bestuur integriteit het centrale begrip voor iedere mogelijke misdraging. De ontwikkeling binnen de overheid om zo ongeveer alles wat met de kwaliteit van bestuur te maken heeft te belasten met een zwaar begrip is vragen om problemen.

Mensen die op een relatief onbelangrijk gebied een kleine misstap maken, weten zich plots belast met een ‘integriteitskwestie’, met alle zwaarte die het begrip aankleeft. Zo gaat het gevoel voor gradatie verloren. Natuurlijk is wangedrag in privétijd niet acceptabel, maar wangedrag is er in soorten en maten. Natuurlijk mag fout declaratiegedrag niet, maar het maakt nogal wat uit of het om een te dure fles wijn of een vliegreis gaat. Hieruit volgt verwarring over de strafmaat. De overtreder van de integriteitsregels heeft iets ergs gedaan. We horen zware noties als dat hij heeft geknaagd aan de fundamenten van het bestuurlijk apparaat, en dat zijn geloofwaardigheid in het geding is.

Zo iemand moet een stevige straf krijgen. Vanwege deze dreigingen reageren bestuurders die van integriteitsovertredingen worden beticht natuurlijk krampachtig. Ze schieten in verdedigende reflexen als radicale ontkenning … die de kwestie uiteindelijk verergert. De affaires rond Khadija Arib en Esther Ouwehand zijn misschien geen kleine affaires. Maar juist omdat veel onzeker is, is het zware begrip ‘integriteit’ problematisch. Mocht blijken dat het om betrekkelijk geringe fouten gaat, de schade is onherroepelijk.

Strafbankje

Af en toe barst, naar aanleiding van (kleine) misdragingen, een bommetje in het openbaar bestuur. Dales haar ‘framing’ bevatte de splijtstof, en op verschillende manieren kan aan demontagewerk worden gedaan, waarmee escalatie is te voorkomen. We doen enkele suggesties.

Terughoudendheid in meldingen is een allereerste vereist. Zelfs wanneer in (sociale) media sprake is van allerlei beschuldigingen, mag van bestuurders enige reserve in melden worden verwacht. Een melding is een zwaar middel, dat de onderlinge verhoudingen zwaar belast. Zijn er geen andere oplossingen? Het aankaarten van het probleem, gevolgd door een welgemeend excuus is vaak een betere weg.

Helemaal uit den boze is het inzetten van integriteitsmeldingen in het politieke spel. Zoals Dales zei, integer handelen is de onaantastbare basis van goed bestuur. Die basis gebruiken voor eigenbelang is een niet integere vorm van instrumenteel denken. Flinke winst is te boeken als we ons bekwamen in een rijker en meer genuanceerder vocabulaire. Een ‘integriteitsaffaire’ eindigt doorgaans met het oordeel: ‘wel/niet integer’ (doorhalen wat niet van toepassing is). Maar formuleringen kunnen veel genuanceerder zijn: een handeling of uiting ‘staat op gespannen voet met artikel … van de gedragscode’, de handelingen ‘schuren met goed bestuur’, etc. Bestuurders blijken dikwijls woordkunstenaars die pijnlijke dingen fraai verwoorden. Laten ze zich er eens meer op toeleggen de minder pijnlijke dingen goed uit te drukken.

Wanneer een melding is gedaan en een fout is geconstateerd, pas dan kleinere sancties toe, die recht doen aan de (geringe) omvang van het vergrijp. Toen hij commissaris van de koning in Limburg was pleitte Theo Bovens voor kleinere berispingen na kleine vergrijpen. Nadat bestuurders een ‘gele kaart’ hadden gekregen, of een tijdje op een ‘strafbankje’ hadden gezeten konden ze de werkzaamheden weer oppakken. Een logische gedachte, als we bedenken dat in onze rechtstaat iemand na het uitzitten van de gevangenisstraf weer volledig in de samenleving mag meedraaien. Het is geen goede zaak als een relatief kleine affaire een overheidsdienaar oneindig aankleeft.

Marcel Becker is universitair hoofddocent wijsgerige ethiek en politieke filosofie aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Hij publiceert over ethiek in het openbaar bestuur en juridische beroepsethiek.