Extraparlementair besturen is geen toverformule

Net als bij een traditioneel bestuur, gaat het bij een extraparlementair bestuur ook om onderlinge verbindingen leggen en vertrouwen, maar het kan goed werken in tijden van fragmentatie en polarisatie. En dan vooral als interim-oplossing, want op de lange termijn is het een arbeidsintensieve vorm van besturen. Dat blijkt uit onderzoek in Limburg.

Extraparlementair

Ruim tweeëneenhalf jaar onderzochten de Tilburgse onderzoekers Gert-Jan Leenknegt en Martijn Groenleer de werking van het Limburgse extraparlementaire provinciebestuur. Dat college trad in juni 2019 aan en trad in april 2021 af. Na een interventie van waarnemend cdk Johan Remkes en ‘gids’ Onno Hoes werd het college in juli 2021 opgevolgd door een nieuw extraparlementair bestuur. Per 1 december 2021 werd dat gecompleteerd met de benoeming van cdk Emile Roemer. Aan hem worden de bevindingen vrijdag in boekvorm overhandigd. Binnenlands Bestuur sprak alvast met Gert-Jan Leenknegt over de voor- en nadelen van een extraparlementair bestuur.

Wat vond u de meest opvallende uitkomst van uw onderzoek?

‘Dat het een vondst is die goed kan werken bij de vorming van een nieuw bestuurscollege wanneer er sprake is van fragmentatie en partijen niet willen samenwerken. Die verschillen zijn gemakkelijker te overbruggen met een andere werkwijze, zoals een extraparlementair bestuur. De structuur eromheen verandert echter niet. Daarom werken ze toch noodgedwongen binnen de wettelijke kaders van een traditioneel provinciebestuur. Daar kwam wel enige wrijving vandaan. De wil was er om innovatief te zijn, maar je kunt soms niet anders, want het raamwerk is hetzelfde.’

Wat is een extraparlementair bestuur eigenlijk?

‘De provincie heeft dat etiket er zelf opgeplakt in het voorjaar van 2019. Een bestuur dat niet draait op basis van een coalitie en een akkoord, maar op expertise om een goed programma uit te voeren. De totstandkoming is instrumenteel. Dat werd extraparlementair genoemd. Is het inderdaad heel extraparlementair? Het is niet heel erg parlementair bij de vorming, maar niet extraparlementair in hoe het functioneert. Dat betekent niet dat het niet bijzonder is. Decentraal is deze vorm uniek.’

Het onderzoek bestaat uit drie rapporten in drie periodes. Het eerste rapport bestrijkt het eerste jaar. Er is constructieve samenwerking en trots, maar er zijn ook kritische geluiden en men is nog ‘onwennig’ en zoekt naar nieuwe vormen van overleg en afstemming. Waaruit bleek dat?

‘Die onwennigheid zag je in een aantal aspecten, zoals de nieuwe manier om bestuur te vormen. Het zijn mensen die niet allemaal een binding hebben met een fractie in de Staten. Met mensen met expertise van buiten ga je anders om dan met mensen met binding met de fractie. Dat werkt vanuit twee kanten. Gedeputeerden moesten zelf ook uitvinden hoe zij moesten zorgen voor steun voor hun plannen. Het kan dan alleen om de inhoud gaan, dus je moet met iedereen praten. Dat betekent een goede voorbereiding en goed ingevoerd raken. Dat is onwennigheid. Daarbij waren er dertig nieuwe Statenleden. Die moeten ook de paadjes leren kennen in de nieuwe situatie. Na het eerste jaar kwam de coronacrisis erbij. Er waren geen normale vergaderingen meer en het informele circuit bestond ook niet meer. Dat bemoeilijkte het besturen. Dat maakte de situatie onwennig en er ontstond ook een gebrek aan begrip en inlevingsvermogen, mede ingegeven door de coronabeperkingen. We hebben geprobeerd uit te vinden wat uit het extraparlementaire karakter voortkwam en wat uit de context, maar corona heeft aantal minder sterke kanten van deze bestuursvorm wel uitvergroot. Dat je heel veel moet praten en dat niet kan, maakt het lastig.’

Toch werden de sterke en zwakke kanten duidelijk. Wat waren de ervaren voordelen?

‘Het overbruggen van tegenstellingen bij de vorming van het college. Men ervoer daarnaast meer vrijheid en flexibiliteit, zowel bij het college als de Staten. Als je niet gebonden bent, dan is het gemakkelijker om te kijken wat er nodig is voor steun. Ook bleek dat kleine fracties in de Staten dingen gedaan kunnen krijgen, wat hen in een coalitiesetting niet zou zijn gelukt, “want er was al een meerderheid en er lagen afspraken”. Het was goed te doen om de eigen punten in te brengen. De afspraken waren minder vast. Er lag wel een bestuursakkoord, maar geen coalitieakkoord. Die ontspanning was het voornaamste voordeel. Toen ging het nog wel over de grote beleidskaders, dus het was nog niet echt ideologisch geladen. Dat soort politiek maakt het ook wel mogelijk.’

En de ervaren nadelen?

‘Dingen die onvoorspelbaar uitpakken. Als je een onderwerp niet kunt afkaarten, kan een fractie waar je het niet van verwacht tegenstemmen. Dat was het grootste bezwaar. Met corona erbij werd duidelijk hoe belangrijk het informele circuit is. Goede afstemming was moeilijker. Normaal loop je even naar elkaar toe om de kou uit de lucht te halen. Dat dempingsmechanisme viel weg. In de debatten, die we online hebben gekeken, zie je toch dat er dingen worden gezegd waar anderen van opkijken. Voor sommigen is dat dan een verrassing, zoals ook in de aanloop naar de bestuurscrisis. Dingen die niet kloppen, worden voor waar aangenomen. Er zijn weinig mensen in de zaal. Dat heeft effect op de dynamiek. Als het de verkeerde kant op dreigt te gaan, dan heb je weinig middelen. Als de hele fractie daar zit, dan kun je er even heenlopen. De behoefte om te kunnen reageren op verrassende dingen is groter in een extraparlementaire constructie.’

‘We zien verrassende voorvallen, onverwachte wendingen’, schrijven jullie. Welke?

‘De bestuurscrisis is het grootste voorbeeld. Als er geen corona en geen extraparlementair bestuur was geweest, was de crisis er waarschijnlijk ook wel gekomen, maar dan later en met een ander verloop. Nu escaleerde het binnen een paar dagen. Anders had de coalitie zaken kunnen bezweren of was het informele circuit opgezocht. Nu was er een extraparlementaire constructie en was informeel communiceren onmogelijk. Ook de totstandkoming van de referendumverordening verliep onverwacht. Er waren amendementen, waarvan sommige werden gesteund en andere niet. Het was moeilijk te beheersen. De uitkomst was voor één fractie een grote teleurstelling. Dat bepaalde in de periode erna de sfeer. Dat gebeurt anders niet of meer beheerst. Het proces is al met al onverwachter.’

In het tweede rapport wordt dan ook gesproken over ‘een bewogen jaar’. In hoeverre bemoeilijkte de bestuurscrisis het onderzoek?

‘We hadden het eigenlijk al af toen gedeputeerde Ger Koopmans aftrad. Daarna volgde al snel het hele college. Er kwamen nieuwe afspraken en er kwam een verlenging van het onderzoek. Daarin is de bestuurscrisis meegenomen. Dat maakte het onderzoek niet lastiger. Mensen waren ook bereid om er open over te vertellen. Iedereen wilde praten en durfde het ook te vertellen. Men kon zijn hart luchten. We vonden teleurstelling en frustratie. Men was trots op deze constructie en teleurgesteld dat het toch mislukte. En door een andere oorzaak: integriteitszaken. Er kwam ook snel de reactie: told you so. Die emoties komen dan nadrukkelijker naar boven, maar ook wel vrij snel de wens om een nieuw bestuurscollege op dezelfde manier vorm te geven.’

Sterke en zwakke kanten kwamen naar boven, zoals de constructieve samenwerking, maar ook de rolvermenging en het gebrek aan eigenaarschap. Hoe kwam dat aan het licht?

‘Rolvermenging vond plaats toen een deel van Provinciale Staten naar de bestuurscrisis keek met het idee dat ze zich overal mee konden bemoeien. Zo wilden de Staten dat een grote hoeveelheid documenten direct openbaar werd gemaakt, nog voordat ambtenaren het konden toetsen aan de toen geldende Wet openbaarheid van bestuur. Dat is begrijpelijk, maar het kan natuurlijk niet. Dat hoor je als Staten niet te doen. Toen de resterende gedeputeerden de portefeuilles gingen herverdelen, hoorde je: “Maar daar gaan wij toch over?” Dat willen meebeslissen zagen we vooral toen. Het is heel begrijpelijk, want mensen willen het oplossen, maar het is dan lastig om in je rol te blijven. Misschien klinkt het paradoxaal, maar er was ook een gebrek aan eigenaarschap: dit is niet mijn college, men ging achterover leunen: laat het maar zien, wat wil je nou? Die twee houdingen zagen we terug en dat bepaalde ook de sfeer. Remkes moest als waarnemend cdk uiteindelijk zelf nieuwe gedeputeerden gaan zoeken. Dat was niet de voorkeursoplossing. Er was teleurstelling over dat het de Provinciale Staten zelf niet lukte.’

Jullie noemen ook het gebrek aan consistentie in beleid. Hoe erg is dat eigenlijk?

‘Daar is vanaf het begin op gewezen: het werd moeilijker om de dossiers met elkaar te verbinden. De onderhandelingsruimte was minder, want die lag mogelijk in die andere dossiers. Er was minder tijd en de Staten waren onvoorspelbaarder. Vooral de gedeputeerden misten consistentie. Maar er werd ook op gewezen dat een coalitieakkoord ook vaak inconsistenties in zich herbergt. Er staan dingen in die een partij niet wilde, maar door uitruil er toch in staan. Die uitruil in de coalitie is er nu niet. Je kunt dan wel voor de beste oplossing kiezen, maar dat wordt bemoeilijkt door onvoorspelbaarheid.’

Over grote beleidskaders kon men in deze constructie goed delibereren, maar hoe ging men om met ideologisch geladen kwesties?

‘Na de bestuurscrisis heeft men geleerd om meer sonderende gesprekken te voeren in commissies. Er werd meer moeite gestopt in het goed voorbereiden van dossiers. Maastricht-Aachen Airport (MAA) is een mooi voorbeeld. Het college probeerde dat moeilijke dossier op een andere manier, maar met voldoende zekerheid en comfort, aan de Staten voor te leggen. Ze konden kiezen uit vier scenario’s. Vanuit de Staten klonk het geluid: dit is een te omvangrijke en complexe vraag voor ons, als "deeltijdpolitici". Maar het was een poging om hen meer te betrekken, wat past bij de constructie en het karakter van het tweede college. De dossiervoorbereiding was goed, maar zeker niet de gebruikelijke manier van werken. Het is ook moeilijk, want de Staten hebben maar beperkte tijd.’

Wat veranderde nog meer na de val van het college en met de komst van Remkes?

‘Toen Remkes werd benoemd vonden velen dat toch een vorm van vergaande bemoeienis die niet nodig was. Ze wilden er zelf uitkomen en zelf verantwoordelijkheid nemen. Een waarnemer is prima, want de commissaris is vertrokken, maar zijn rol vond niet iedereen leuk. Zijn stijl is heel kordaat, effectief en no nonsens. Dat botste met de omgangsvormen. Dat was wennen en schrikken. Een deel van de Staten vond het een verkeerde oplossing dat hij zelf gedeputeerden ging zoeken. Met meer tijd zouden ze het wel voor elkaar krijgen. Ik weet niet of dat was gelukt. Door zijn bemoeienis kwam er wel snel een college met goede mensen. Die uitkomst vond men ook wel goed. Remkes was wel zeer bepalend. Toen hij landelijk formateur werd, was hij wat minder betrokken, maar toen waren de nieuwe gedeputeerden er ook al. Als tijdelijke enige bestuurder heeft hij een belangrijke stempel op zaken gedrukt, maar wel met steun van de ambtenarij. De ambtelijke top en Remkes bestuurden in feite samen. Dat was een bijzondere situatie.’

De eindconclusie is dat een extraparlementair bestuur geen wondermiddel tegen fragmentatie is. Er is verbinding en vertrouwen nodig. Is het deze vorm dan alleen geschikt als interim-oplossing?

‘Dit is een vorm die je extraparlementair kunt noemen. Je lost grote tegenstellingen in de onderlinge verhoudingen er niet mee op, maar hebt wel een bestuur dat aan de slag kan en meerderheden kan gaan zoeken. Met een coalitie en een akkoord is het meer vertrouwd en gaat het automatisch. Dit kost meer investering, dus voor de lange termijn is dat arbeidsintensief. Kun je dat tien jaar volhouden? Als het even zo kan, is dat mooi, maar laten we hopen dat er straks niet nog meer fragmentatie is. Dat zou het nog lastiger maken. Tenzij je wetgeving aanpast of dat in deze constructie vormen van verbinding ontstaan en je zorgt voor een manier van werken die deze extra investering niet vraagt. We hebben geen nieuwe vormen van verbinding gevonden. Eigenlijk wel jammer. MAA was een poging. Binnen de huidige wetgeving zijn er mogelijkheden, zoals een grotere rol van het presidium: meer regisserend en met een duidelijkere positie. Maar daarnaar zoeken was niet onze opdracht.’