Burgemeester moet neutraliteit ‘verdienen’

In de huidige politieke praktijk is de neutraliteit van de burgemeester lang niet altijd een vanzelfsprekendheid. De burgemeester moet zich telkens opnieuw een positie van neutraliteit eigen maken. Dat staat althans in het onlangs verschenen ‘denkraam voor neutraal handelen door burgemeesters’ van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). ‘Neutraliteit is een voortdurend proces van herpositionering.’

Recht doen aan neutraliteit

In hun essay ‘Neutraliteit tussen zijn en worden’ stellen de schrijvers dat neutraliteit niet een vast punt is, maar een ‘ruimte’, waarbinnen het juiste midden gezocht wordt tussen institutionele kaders, persoonlijke overtuiging, en politieke werkelijkheid. Neutraliteit is dus iets dat er is én dat wordt gedaan. De vraag wordt gesteld waarom het eigenlijk van belang is voor de burgemeester om neutraal te zijn. ‘Wat de burgemeester ook doet, zijn handelen wordt onvermijdelijk in het licht van zijn door de kroonbenoeming gecreëerde neutrale positie uitgelegd en gelegitimeerd’, stellen de schrijvers. Het is volgens hen de kunst om in het ambt te functioneren op een manier die recht doet aan neutraliteit, zonder de politieke en maatschappelijke realiteit uit het oog te verliezen. ‘Neutraliteit betekent niet apolitiek, integendeel, de burgemeester is voluit een politieke actor.’

Geborgenheid bieden

‘Met welk woord zou u zelf uw institutionele positie beschrijven: onafhankelijk, eigenstandig, neutraal of onpartijdig?’, was een vraag die de schrijvers aan de burgemeesters stelden en die bij de laatsten enig ongemak opriep. ‘Ongemak dat ervaren wordt als de verwijzing naar neutraliteit wordt gemaakt.’ Vaak antwoordden de burgemeesters dat het vooral gaat om onpartijdig zijn en geen politieke kleur uitdragen. Of ze beschrijven hun rol als autonoom: zelfstandig keuzes maken zonder zich daarbij te laten leiden door anderen. De schrijvers vinden dat een burgemeester geborgenheid kan bieden ‘juist omdat deze functionaris niemand in het bijzonder toebehoort, en er geen politieke munt uit hoeft te slaan’. Meer handelen vanuit de verantwoordelijkheid voor openbare orde en veiligheid kan het in een meer polariserende samenleving weer moeilijker maken voor een burgemeester om de symbolische rol van eenheid te vervullen. ‘De politie is niet ieders beste vriend.’

Neutrale macht

Het ambt van burgemeester verenigt twee ogenschijnlijk tegengestelde kwaliteiten: zowel politiek gelegitimeerd door de rol van de gemeenteraad in de benoeming als politiek neutraal door de kroonbenoeming. In dit ‘compromismodel’ herkennen de schrijvers niet alleen de klassieke scheiding tussen wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht, maar ook ‘neutrale macht’. De democratie heeft neutrale, niet-gekozen, machten nodig om het proces van democratie te begeleiden, vond Benjamin Constant 200 jaar geleden al. In het Nederlandse lokale bestel is de burgemeester nog steeds bij uitstek zo’n neutrale macht, vinden de schrijvers. ‘Het is de taak van de burgemeester om het democratische proces te begeleiden en te zorgen dat de grenzen van en spelregels voor verschillende machten, zoals raad, college, ambtenarij, worden bewaakt’, verwijzen de schrijvers naar hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga.

Bestendiging van de democratie

Een burgemeester heeft een cruciale rol op het snijvlak van verschil en eenheid, stellen de schrijvers vast. Ze maken het mogelijk om ondanks de verschillen toch besluiten te kunnen nemen én om in die besluiten rekening te houden met de voorlopigheid en de tijdelijkheid van het besluit. Zo is er een zekere stabiliteit van bestuur, ondanks de altijd mogelijke veranderingen in de politieke wind. De neutraliteit van de burgemeester is zo een van de voorwaarden voor bestendiging van de democratie. ‘In de samenleving is het zaak te verbinden, in de politiek gaat het om het bewaken en begeleiden van het proces van democratische politiek.’ De burgemeester kan aan die voorwaarde voldoen, omdat deze minder belast is met ruggespraak, minder gehecht is aan onmiddellijke belangen of politieke resultaten en de waan van de dag minder op deze drukt. Een partijpolitiek programma is er niet. Het democratische proces is het richtsnoer en het borgen van pluraliteit zo een belangrijke invulling van het ambt die gestalte kan krijgen vanuit een neutrale positie. Vertrouwen van gemeenteraad en de bevolking is wel onontbeerlijk.

Het juiste midden kiezen

Neutraal zijn vergt actief handelen, zoals in de keuze voor terughoudendheid en matiging, maar ook gedecideerdheid, ook in de wens om polarisatie te beperken. En het vergt zelfbewust zijn, ook in het besef dat bescheidenheid en zelfrelativering nodig zijn. Het begrip neutraliteit is verweven met het ambt, stellen de schrijvers, maar invulling geven aan deze neutrale positie gaat niet vanzelf. ‘Het gaat om het bewaken van de idee van een neutrale macht en tegelijk recht doen aan de realiteit die vraagt om nuance en situationeel handelen. Daarbij zijn de valkuilen talloos. Het vermijden van die valkuilen is een permanente zoektocht naar het juiste midden.’ Door steeds het juiste midden te willen kiezen, ontstaat ervaring, ‘en zo kan iemand een gezagsvolle burgemeester worden’. ‘Het is subtiel en voorzichtig manoeuvreren rondom de neutraliteit.’ Zolang de burgemeester binnen de wettelijke kaders en de grenzen van traditie en gewoonte blijft, en het bij de persoon passende repertoire in acht neemt, hanteert de burgemeester een juist midden.

Vertrek van Eppie Klein

Na een politiek-filosofische verhandeling over neutraliteit, waarvan hierboven een deel is meegenomen, komen de NSOB-schrijvers tot een zogenoemd ‘praktisch denkraam’, waarmee burgemeesters hun eigen handelingsrepertoire ten aanzien van de neutraliteit in hun positie kunnen vormgeven. Hun betoog over neutraliteit en gezag gaat naar het punt waarop dat gezag verloren gaat en neutraliteit niet meer kan worden herwonnen. Het treffende voorbeeld dat zij hierbij geven is het jammerlijke vertrek van Eppie Klein, de waarnemend burgemeester van Scherpenzeel, in oktober 2021. Een casus die ook uitgebreid is beschreven in Binnenlands Bestuur. ‘Het verlies van neutraliteit ligt daar waar de burgemeester niet langer erkenning krijgt van die neutraliteit, maar wordt gezien als actor die (partij)politiek bedrijft en daarmee dus niet langer boven de partijen staat.’ Klein handelde binnen de wettelijke kaders, bleef trouw aan zichzelf, zijn persoonlijke stijl en voorkeuren, maar onderaan de streep telt het verloren gaan van het gezag in de ogen van samenleving en politiek waardoor hij niet langer als neutraal werd gezien, ‘hoe dat uiteindelijk verder ook tot stand mag zijn gekomen’.

Wederzijdse beïnvloeding

Uit de gesprekken met burgemeesters kwam naar voren dat er een verband is tussen neutraliteit en gezag, aldus de schrijvers: er is sprake van een wisselwerking, een wederzijdse beïnvloeding. ‘Naarmate het gezag steviger is, zal de “zone” om het midden te vinden in het beoefenen van neutraliteit ruimer worden. Hoe vervolgens de burgemeester in het balanceren van neutraliteit acteert, heeft weer zijn weerslag op diens gezag.’ Als voorbeeld geven de schrijvers de nieuwjaarstoespraak. Waar een burgemeester met gezag het zich kan permitteren om een politiek statement te maken, en dit zijn gezag kan verdiepen of aantasten, kan een burgemeester met weinig gezag minder snel zo’n statement maken, maar als hij het wel doet, kan het zijn gezag kunnen vergroten. En dat heeft weer invloed op de ‘middenzone’ van neutraliteit. Maar: het is ook weer onvoorspelbaar hoe gezag en neutraliteit zich tot elkaar zullen verhouden. Een burgemeester met groot gezag op een bepaald domein kan daar iets in beweging brengen wat anderen niet kunnen en kan vanuit die gezagspositie het risico daarvan dragen. Dit risico dragen blijkt een belangrijk element te zijn in het balanceren van neutraliteit.

Zes dimensies van neutraal handelen

Uit de gesprekken onderscheiden de schrijvers zes dimensies van neutraal handelen door burgemeesters met steeds twee ‘ideaaltypische uitersten’, waartussen neutraliteit uitoefenen is opgespannen. Aan de linkerzijden staan woorden die passen bij een meer objectieve en bescheiden uitvoering van het ambt. Aan de rechterzijde staan woorden die passen bij een visionaire, meer uitgesproken en gedurfde rolinvulling van de burgemeester.

In beide kanten huist volgens de schrijvers een gevaar. Als de burgemeester te ver en te lang naar de linkerkant beweegt, bestaat het risico van technocratie en kleurloosheid. Maar beweegt de burgemeester te ver en te lang naar de rechterkant, dan bestaat het risico van partijpolitieke sturing. ‘Neutraal handelen vraagt om zoeken naar het juiste midden op deze dimensies.’ De beweegruimte wordt mede bepaald door de mate van gezag die de burgemeester in een situatie heeft. In het essay wordt dieper ingegaan op de verschillende dimensies.

Essentiële vaardigheid

Afgesloten wordt met de constatering dat zoeken naar het juiste midden ‘geen abstracte kwestie’ is, maar een essentiële vaardigheid voor het effectief functioneren van de burgemeester’. Het juiste midden is altijd situationeel en niet in algemene termen te benoemen, want het kan per rol verschillen, afhankelijk van het gezag dat de burgemeester in die rol heeft. Verderop vatten de schrijvers het samen: naarmate het gezag van de burgemeester groter is in een specifieke rol, ontstaat er ook meer ruimte om vanuit die neutraliteit te acteren en toch steeds die neutrale positie te behouden of daarin terug te keren. ‘Het denkraam biedt de mogelijkheid als burgemeester zelf of in gesprek met anderen afwegingen te maken over de ruimte die er is om vanuit de neutraliteit te bewegen (afhankelijk van gezag) en de wijze waarop die beweging met of vanuit neutraliteit is vorm te geven (positioneren op dimensies).’ Het denkraam geeft burgemeesters niet ‘de juiste antwoorden’, maar helpt hen zoeken naar een juist midden.