Liefst voor 1 juli moet er een kabinet op het bordes staan, zei VVD-lijsttrekker Mark Rutte vóór de Kamerverkiezingen. Maar de verkiezingsuitslag heeft ‘een ingewikkelde puzzel’ opgeleverd die tot een langdurige kabinetsformatie kan leiden. Gaat bestuurlijk Nederland maandenlang op de handen zitten?
Lange formatie? Wereld draait door
De versplinterde verkiezingsuitslag doet een lange formatie vrezen. Wat betekent dat voor de bestuurbaarheid van Nederland? ‘Ach, een…
Ach, relativeerde Jacques Wallage precies een jaar geleden bij zijn afscheid als burgemeester van Groningen, ‘de relevantie van Den Haag is beperkt. Al gaat Den Haag een jáár op slot, dan nog valt Groningen prima te besturen’, zei hij toen in Binnenlands Bestuur. Veel macht is weggevloeid naar Brussel, naar de G8 en naar de burgers die eigen beslissingen nemen. ‘Den Haag is overdwars uitgehold! Men doet nog wel alsof men in de cockpit van een vliegtuig zit en de Nederlandse bevolking in de stoelen erachter. Maar dat is niet meer de maatschappelijke realiteit’, aldus Wallage.
‘Het effect van een langdurige formatie op de bestuurbaarheid zou op een heleboel terreinen enorm mee kunnen vallen’, denkt Huub Dijstelbloem, onderzoeker bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). ‘Op een groot aantal terreinen waar geen strategische beslissingen hoeven te worden genomen, zal de overheid veerkrachtig genoeg zijn om gewoon door te kunnen werken.’ Het ontbreken van een kabinet met volle bevoegdheden zal het meest merkbaar zijn op gebieden waar het beleid om een radicale verandering vraagt, zoals de woningmarkt, ziekenhuizen en ontwikkelingssamenwerking, aldus Dijstelbloem.
Luxe positie
Een lange kabinetsformatie mag in ieder geval geen alibi zijn om niets te doen, vindt de Tilburgse bestuurskundig onderzoeker Julien van Ostaaijen. ‘Gemeenten zitten in de luxe positie dat hun eigen huishouding centraal staat, ze kunnen alles doen wat ze willen. Mag ik een voorbeeld noemen uit de Verenigde Staten? In 2006 weigerde de regering-Bush het Kyoto-klimaatverdrag uit te voeren. De burgemeester van Seattle heeft toen gezegd: als Bush dat niet doet, sluiten wij als gemeenten samen een overeenkomst. Zoiets zouden gemeenten in Nederland ook kunnen doen. Je hoeft niet te wachten totdat de kaders door het Rijk gesteld zijn.’
WRR-lid Jan-Willem Holtslag wijst op de gevolgen van lang formeren voor een ander soort bestuurlijke slagvaardigheid. ‘Daar waar de bevoegdheden van gemeenten zo verweven zijn met die van buurgemeenten, provincies en departementen kun je last hebben van een langdurige formatie.
'Het gaat dan om besluiten die samenhangen met de infrastructuur, de omvang van gemeente- en provinciefonds en de decentralisatie van taken. Als dat allemaal heel lang gaat duren, is dat voor waterschappen, provincies en gemeenten vervelend. Je krijgt een soort luchtledige situaties en je loopt het risico dat het bestuurlijke energie gaat kosten. Het kan de eigen besluitvaardigheid aantasten’, aldus de voormalig secretaris-generaal van het ministerie van Binnenlandse Zaken.
De Katwijkse burgemeester Jan Wienen beaamt dat. Voor een aantal grote projecten waar het Rijk bij is betrokken, vreest hij vertraging. ‘Zo zijn we bezig met de ontwikkeling van het voormalig marinekamp Valkenburg en een aantal infrastructurele projecten. De aanleg van de Rijn-Gouwelijn en de Rijnlandroute kunnen in het gedrang komen als de formatie lang gaat duren. Maar eventueel kunnen daarover, als het echt gaat dringen, met de Tweede Kamer afspraken worden gemaakt’, aldus Wienen. ‘Voor de meeste dingen geldt dat je als gemeente gewoon je werk kan blijven doen. Nee, een lange formatie is niet per se slecht voor de bestuurbaarheid.’
Gissen
Een lange formatie geeft voor gemeenten vooral financiële onzekerheid. Tot en met 2011 is de algemene uitkering van het Rijk zeker gesteld. Voor de jaren erna is het voor de gemeenten, net als voor de provincies, gissen.
‘Dat is lastig plannen’, zegt directievoorzitter Ralph Pans van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). ‘Je weet dat er stevige bezuinigingen aan komen. Maar hoeveel? Daar hebben we graag snel zekerheid over, om te voorkomen dat gemeenten de be zuinigingen te zwaar of te licht inzetten.’
Een lange formatie betekent ook lang onduidelijkheid over in menig verkiezingsprogramma geopperde decentralisatie op het terrein van de Wet maatschappelijke ondersteuning, de jeugdzorg en op het gebied van werk. ‘Het is van belang dat je tijdig weet welke taken worden overgeheveld, om te voorkomen dat je ze in een sneltreinvaart moet implementeren. Dat levert ongelukken op’, aldus Pans.
Idealiter is er voor eind augustus een regeerakkoord, dan kunnen de kabinetsplannen nog worden meegenomen in de Miljoenennota en dus ook in de begrotingen van de gemeenten. Pans: ‘Komt het akkoord er pas na eind augustus, dan krijg je een beleidsarme begroting en komen de aanpassingen later.’ ‘Of ik denk dat er eind augustus een nieuwe ploeg zit? Pff, lastig hoor. Ik sluit niet uit dat er met Prinsjesdag nog geen kabinet zit. Nadeel van een snel geformeerd kabinet is dat het ook weer snel op zijn gat kan liggen. Tja, wat is erger?’
Pans ziet overigens ook de voordelen in van de impasse. Zo komt er voorlopig geen wijziging van de Winkeltijdenwet en blijven de in zijn ogen onzalige reorganisatieplannen van de politie ook voorlopig op de plank liggen. Het compromis tussen centralisatie en decentralisatie was volgens hem een regelrecht onding.
Begroting
De zorgen van directeur Gerard Beukema van het Interprovinciaal Overleg (IPO) met betrekking tot een mogelijk lange formatie zijn eveneens voornamelijk financieel van aard. ‘We zitten welbeschouwd natuurlijk al een tijdje zonder kabinet, dat wil zeggen zonder formeel kabinet. Vooral ten behoeve van de begroting van 2011 is het van belang dat er een echt kabinet komt, al zal de inzet van een nieuw kabinet waarschijnlijk niet veel verschillen van wat er al ligt: een korting op het Provinciefonds van 300 miljoen euro.
'Het CPB heeft in de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s voor dat jaar geen extra bezuinigingen gevonden. Die zijn pas voor 2012 en verder in beeld. Zaak is het dat we zekerheid krijgen over bezuinigingsmaatregelen die vanaf dan gaan spelen. Wat er vanaf 2012 staat te gebeuren is ongewis. Zeker is dat alle partijen flink willen bezuinigen’, zegt Beukema.
‘De analyses van het CPB leren dat partijen fors bezuinigen op overheden. Dat perspectief hebben we zeker voor ogen. Het is goed als we daar zo snel mogelijk over komen te spreken.’ Qua kabinetsformatie ziet Beukema twee opties. ‘Eén: een snelle formatie, waarbij het kabinet een regeerakkoord op hoofdlijnen neerzet en voor de invulling in overleg treedt met de maatschappelijke partners. Twee: een traditionele formatie, die gezien de uitkomst wel eens lang zou kunnen duren. Ik denk dat het de laatste variant wordt, waarbij ik er rekening mee houd dat er pas op zijn vroegst eind augustus een nieuw kabinet zit.’
In de lopende dossiers voorziet Beukema alleen problemen met betrekking tot het landelijk gebied als een nieuw kabinet nog lang op zich laat wachten. De eindigheid van het budget daarvoor is in zicht. Nijpend is het nog allerminst. ‘Het gaat pas eind dit jaar knellen. Voor het overige zijn er eigenlijk niet veel dossiers waar het spaak dreigt te gaan lopen’, zegt hij.
Ook op decentralisatievlak - veel politieke partijen willen bijvoorbeeld de jeugdzorg van de provincies overhevelen naar de gemeenten - is een lange formatie niet direct nadelig. ‘Wijzigingen in de rolverdeling in bijvoorbeeld de jeugdzorg zullen volgens een zorgvuldig traject moeten lopen. Dat gaat niet van de ene op de andere dag. Zo’n operatie duurt zelfs langer dan één kabinetsperiode: er is een wetswijziging voor nodig die nog helemaal moet worden voorbereid en gemeenten moeten voorbereidingstijd krijgen voor deze taakuitbreiding’, aldus Beukema.
Afgezien van de financiën, verwacht de IPO-directeur van een nieuw kabinet ook weinig ingrijpende wijzigingen die de provincies echt raken. ‘Ik heb niet de indruk dat er provincies ter discussie staan. Hooguit staat er in de Randstad wat te gebeuren’, zegt hij.
Europa
Kunnen de gemeenten en provincies wel een tijdje zonder echt kabinet, voor een andere bestuurslaag ligt dat anders. WRR-lid Holtslag waarschuwt voor de negatieve gevolgen van een langdurige formatie voor de positie van Nederland in Europa.
‘Wie het werkprogramma van de Europese Commissie kent, weet dat er de komende tijd veel beslissingen worden genomen over tal van regulerende en financiële onderwerpen. Dat zijn onderwerpen waar het betrekkelijk weinig zin heeft om dat als land in je eentje te doen. Het beste is daarom dat er zo snel mogelijk een volwaardig kabinet is, want in die Europese discussie moet je mee in de hele lastige beraadslagingen. Je moet dus weten wat je nodig hebt, je moet vooral voor je mening staan en weten wat je inzet is. Dat is dus meer dan de vraag wat Europa Nederland netto kost. Als je in dat spel in Europa niet ten volle kunt meespelen, sta je er buiten.’
Holtslag, die eind deze maand samen met Dijstelbloem het WRR-onderzoek presenteert over het gezicht van het openbaar bestuur in het huidige tijdsgewricht, hoopt dat politieke leiders beseffen dat een langdurige formatie slecht is voor het aanzien van het openbaar bestuur. Holtslag: ‘Als de formatie heel lang gaat duren, wordt het gezag van het openbaar bestuur niet vergroot. Het gezag om grote beslissingen te nemen die noodzakelijk zijn, komt onder druk te staan’
