Het ligt niet aan de raadsleden

Vorige week stuurde minister Bruins Slot van Binnenlandse Zaken een Actieagenda Sterk Bestuur naar de Tweede Kamer. De brief bevat voor jaren stof voor columns. Van de term ‘actieagenda’ tot aan het meegestuurde normenkader voor de interbestuurlijke verhoudingen: de onderwerpen klotsen tegen de plinten.

Te midden van al die kostelijke kwesties werd mijn aandacht toch getrokken door een vraagstuk dat wel wat actieagenda kan gebruiken: de democratische legitimatie van de regionale samenwerkingsverbanden. Of beter gezegd: het gebrek daaraan. Bij de laatste wijziging van de Wet op de gemeenschappelijke regelingen, in 2021, had het Kamerlid Leijten een soort wanhoopsmotie ingediend. Het aantal mogelijke wetsaanpassingen was namelijk aan het opdrogen, maar het lek was bepaald nog niet boven water. Dus sprak de Kamer de wens uit om alle beschikbare wetenschappelijke kennis bij elkaar te voegen in een ultieme poging een oplossingsrichting te vinden.

Ik ben een van de wetenschappers die aan deze klus hebben gewerkt en de Kamerbrief met de actieagenda was ook de brief waarmee ons rapport naar de Kamer ging. Dus ik was benieuwd naar wat de minister als de hoofdboodschap van ons rapport had opgepikt om aan de Kamer mee te delen.

Ze bleek te hebben gekozen voor onze minst opvallende conclusie: ‘Gemeenteraden gebruiken niet niet alle instrumenten en middelen die hen ter beschikking staan bij de kaderstelling en controle op regionale samenwerking. Gebrek aan tijd en ondersteuning speelt hierbij een rol. Volgens een (groot) deel van de literatuur is de geringe betrokkenheid van raadsleden de kern van het probleem, en ook het handvat voor de oplossing.’ Vermoedelijk zal deze passage niet het verrassende inzicht zijn waar Leijten op hoopte met haar motie. Gelukkig valt er dan ook meer te halen in het rapport.

Verlengd lokaal bestuur is niet per se slecht

De wat mij betreft belangrijkste boodschap is dat het ongemak rond de democratische legitimiteit van regionale samenwerkingsverbanden niet de schuld van raadsleden is. Die krijgen vaak expliciet de schuld en nog veel vaker impliciet. Dan verzuchten burgemeesters en wethouders dat de raadsleden zo achterblijven bij het ‘aan de voorkant meegeven van bruikbare kaders’ en zich zo onterecht storten op allerhande details in de uitvoering. Het liefste zien bestuurders de volksvertegenwoordigingen immers als raden van bestuur. Professioneel, op afstand van de uitvoering en slechts verantwoording op de hoofdlijnen. Regionale samenwerking staat altijd in de sleutel van verlengd lokaal bestuur. En daar moet de democratie zich dan naar voegen.

Raadsleden vinden dat gek genoeg soms zelf ook. Na de gemeenteraadsverkiezingen komt tegenwoordig een lucratieve carrousel op gang van cursussen voor raadsleden over grip op regionale samenwerking of iets van dien aard. Ook daar is vaak het verzwegen uitgangspunt dat de politiek zich moet voegen naar de bestuurlijke mal voor de samenwerking. Het probleem is alleen: raadsleden zijn geen gemankeerde bestuurders. Het zijn amateurs en politici.

Zo lang in onze lokale democratie het lekenbestuur het uitgangspunt blijft, wordt het tijd om het bord eens om te draaien. Vraag niet langer wat het raadslid kan doen voor de democratische legitimiteit van regionaal wethoudersbestuur, maar vraag wat de wethouders kunnen doen voor de politieke ruimte van het raadslid. Daar zit uiteindelijk de bron van echte democratische legitimiteit. Ongetwijfeld zal het antwoord op deze vraag ook weer genuanceerd zijn. Want aan het werken als verlengd lokaal bestuur zitten ook voordelen. Het creëert een collegiale dynamiek onder bestuurders op enige afstand van de politieke hitte van de dag. Sommige beleidsarme kwesties zijn daar erg bij gebaat en veel raadsleden kunnen daar — op wat plichtmatig gemopper over gebrek aan grip na — uiteindelijk prima mee leven. Verlengd lokaal bestuur is dus niet per se slecht.

Maar die afweging tussen de voor- en nadelen van verlengd lokaal bestuur is het antwoord op de vraag achter de motie van Leijten naar het onoplosbare gebrek aan democratische legitimatie van regionale samenwerkingen. Verlengd lokaal bestuur is letterlijk het omgekeerde van een op afstand geplaatste volksvertegenwoordiging. Die krijg je allebei. Of zoals Nick en Simon ooit zongen: het een kan niet zonder het ander.