Wetsvoorstel handhaving sociale zekerheid

In februari 2023 ging het Wetsvoorstel handhaving sociale zekerheid in internetconsultatie (verder: het wetsvoorstel)[i]. Dit wetsvoorstel is een eerste stap in de herijking van het handhavingsinstrumentarium in de sociale zekerheid die de ministers van Sociale Zaken en voor Armoedebeleid en Participatie in de brief aan de Tweede kamer van 18 juli 2022 hadden aangekondigd[ii]. In het rapport Participatiewet in Balans werd een meer gedifferentieerd handhavingsinstrumentarium ook als één van de oplossingsrichtingen genoemd om de menselijke maat en eenvoud te verankeren in de uitvoering en zo de balans in de Participatiewet (Pw) terug te brengen[iii]. Voorziet het wetsvoorstel in dit instrumentarium en gaat het gemeenten helpen meer maatwerk te bieden?

Meer keuzevrijheid voor gemeenten

Een verschil met het huidige artikel 18a Pw is dat gemeenten meer ruimte krijgen in de keuze welke sanctie wordt opgelegd als een bijstandsgerechtigde de inlichtingenplicht overtreden heeft:

• Het wordt in meer gevallen mogelijk om een waarschuwing op te leggen (artikel 3.2, lid 1). Nu is een waarschuwing alleen mogelijk in situaties die in artikel 2aa van het Boetebesluit socialezekerheidswetten staan omschreven;
• In het wetsvoorstel staat de mogelijkheid om een voorwaardelijke boete op te leggen (artikel 3.3);
• Het wetsvoorstel lijkt de mogelijkheid te verruimen om wegens dringende reden af te zien van het opleggen van een (onvoorwaardelijke) boete ten opzichte van het huidige artikel 18a, lid 7 Pw (artikel 3.5).

Aannemelijk is dat deze wijzigingen in de handhaving van de Participatiewet meer maatwerk op individueel niveau mogelijk maken.

Het wetsvoorstel kan gemeenten ook in de weg zitten bij het bieden van meer maatwerk

Het wetsvoorstel blijft uitgaan van de objectieve inlichtingenplicht. Ondanks dat de regering bijvoorbeeld ook voorstelt om in de Participatiewet giften deels uit te zonderen van het middelenbegrip, blijft er in de Participatiewet een breder middelenbegrip bestaan ten opzichte van andere socialezekerheidswetten. De regering beoogt met dit voorstel één kader voor de hele sociale zekerheid. De vraag is of dit past bij de uitvoering van de Participatiewet. Ten opzichte van andere wetten in de sociale zekerheid blijft er toch sneller sprake van een overtreding van de inlichtingenplicht als de bijstandsgerechtigde over middelen beschikt en dat niet heeft gemeld.

Het voorstel kan in de Participatiewet ook leiden tot een hogere boete

De regering kiest er in het wetsvoorstel niet voor om de praktijk die is ontwikkeld na de uitspraken die de Centrale Raad vanaf 2014 heeft gedaan te codificeren. Sinds deze uitspraken is de hoogte van de boete afhankelijk van de mate van verwijtbaarheid (25%, 50%, 75% of 100%). In plaats daarvan stelt de regering een semi-gefixeerd boetestelsel voor, waarin een boete kan worden opgelegd van in beginsel € 450 of € 1.000 (artikel 3.4). Deze boete kan via het kader dat in het wetsvoorstel staat, naar boven of beneden worden bijgesteld. Dit kan in de Participatiewet in bepaalde situaties leiden tot een hogere boete dan nu op grond van de bestaande praktijk.

Zo staan in artikel 3.2, lid 2 de categorieën omschreven waarin de boete van € 1.000 wordt opgelegd. Een ervan is wanneer betrokkene structureel inkomen heeft ontvangen en niet heeft gemeld (artikel 3.2, lid 2, onder b). De toelichting op het wetsvoorstel noemt als voorbeeld van structurele inkomsten de situatie waarin iemand in een periode van 6 maanden in ten minste 3 maanden inkomsten heeft ontvangen. In de Participatiewet kan daar al sprake van zijn als betrokkene regelmatig stortingen op de bankrekening heeft. In deze situatie legt de gemeente meestal een boete op van 50%, wat in de Participatiewet momenteel een boete van circa € 654 is. Onduidelijk is of de regering zich hiervan bewust is.

Het voorstel laat enerzijds het benadelingsbedrag als grondslag voor de boete los, maar anderzijds staat in artikel 3.5, lid 1, onder c ook dat de gemeente ‘de hoogte van het benadelingsbedrag in relatie tot de mate van verwijtbaarheid’ meeneemt bij het opleggen van een boete. Dat roept de vraag op in hoeverre boetes op basis van dit wetsvoorstel in de praktijk daadwerkelijk semi-gefixeerd kunnen zijn. Gemeenten zullen eerst moeten beoordelen of al dan niet een hogere boete van € 1.000 wordt opgelegd. Vervolgens moeten gemeenten om de passendheid van een boete te waarborgen een beoordeling uitvoeren waarin ook het benadelingsbedrag en de mate van verwijtbaarheid een rol spelen. De uitvoeringspraktijk voor gemeenten wordt er in dat geval niet eenvoudiger op.

Verzwaring van de bewijslast van de bijstandsgerechtigde?

Een boete is een belastend besluit waarbij de bewijslast op de overheid rust. Op grond van artikel 3:2 Awb moet de gemeente bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaren. Ook moet de gemeente op grond van artikel 5:41 en 5:46 Awb de mate van verwijtbaarheid en de evenredigheid van de boete toetsen. Het wetsvoorstel versoepelt die toets voor gemeenten echter enigszins. Het voorstel bepaalt dat de gemeente zich bij het nemen van een boetebesluit mag baseren op de vermoedens die men heeft gesteld en die de betrokkene niet of onvoldoende heeft weerlegd (artikel 3.2, lid 3). Ook hoeft de gemeente bij het nemen van een besluit alleen rekening te houden met de bijzondere persoonlijke omstandigheden die betrokkene heeft aangedragen, of die tijdens het nemen van het besluit al bij gemeente bekend zijn (artikel 3.5, lid 2). Dit wijkt af van de bewijslastverdeling voor belastende besluiten die uit de Awb volgt. Hierin schuilt een risico op nieuwe hardheid. De betrokkene die een overtreding heeft begaan waarop in beginsel een boete van € 1.000 staat en niet bij machte is om zelf voldoende ontlastende informatie te verstrekken, kan daardoor aan deze hoge boete vast blijven zitten.

Een stap vooruit, maar er zijn nog onduidelijkheden

Met dit wetsvoorstel kunnen gemeenten meer maatwerk bieden in de handhaving van de Participatiewet, maar vooral het daarin voorgestelde boetestelsel roept ook vragen op.
 

[1]  https://www.internetconsultatie.nl/handhavingsocialezekerheid/b1

[1] Kamerstukken II, 2021-2022, 17050, nr. 603

[1] Kamerstukken II, 2021-2022,34352, nr. 253