Verantwoord bezuinigen in de Wmo 2015

Gemeenten worstelen met de vraag hoe zij kunnen bezuinigen op de Wmo 2015. De stijgende Wmo-uitgaven zijn deels het gevolg van het abonnementstarief dat een aanzuigende werking op de Wmo heeft. De Wmo-uitgaven zijn daardoor behoorlijk uit de hand gelopen. Dat betreft niet alleen, zoals vaak gedacht, de hulp bij het huishouden, maar ook andere maatwerkvoorzieningen zoals scootmobiels en zelfs woningaanpassingen. In deze juridische blog gaan we in op de vraag waar gemeenten al dan niet op kunnen bezuinigen.

1. Het hanteren van een inkomensgrens

Veel gemeenten hebben overwogen een inkomensgrens voor hulp uit de Wmo in te stellen, met name voor hulp bij het huishouden. Sommige gemeenten zijn ook daadwerkelijk overgegaan tot het instellen ervan. Het is echter in strijd met de wet om een algemene inkomensgrens voor de Wmo in te stellen. Alleen ná toekenning mag – via de bijdrage in de kosten van maximaal € 19 per maand- rekening worden gehouden met de financiële eigen kracht.

Gemeenten die toch een inkomensgrens instellen staan juridisch niet sterk. In eerste instantie wilde het Rijk mogelijk gaan ingrijpen(op grond van artikel 2.6.8 Wmo 2015) door vernietiging van gemeentelijke regels die een Wmo-inkomensgrens instelden. Kortom, er dreigde ingrijpen ‘van bovenaf’. Inmiddels is duidelijk dat het Rijk dat niet gaat doen.

Dat komt onder andere omdat burgers naar de rechter kunnen stappen als zij geconfronteerd worden met weigering van Wmo-maatwerkvoorzieningen als gevolg van het hanteren van zo’n gemeentelijke inkomensgrens. Daar blijken burgers ook gebruik van te maken. Uit een aantal rechtbankuitspraken blijkt dat de burger dan in het gelijk wordt gesteld, omdat de gemeente haar boekje te buiten gaat door het stellen van die inkomensgrens. Zie de uitspraken ECLI:NL:RBZWB:2022:904 en zeer recent ECLI:NL:RBMNE:2023:414.

Veel jurisprudentie is er nog niet. Soms heeft dat te maken met het gegeven dat gemeenten na bezwaar wel hulp toewijzen, zodat het niet meer tot een beroep komt. Op deze manier ontstaat wel een vreemde situatie : alleen wie in bezwaar gaat krijgt de nodige hulp.

Wegens strijd met de wet is het stellen van inkomensgrenzen dus geen optie om te bezuinigen.

2. Bij het onderzoek het stappenplan van de Centrale Raad van Beroep goed volgen

De Centrale Raad van Beroep heeft een Wmo-stappenplan voor gemeenten geformuleerd bij een melding van behoefte aan maatschappelijke ondersteuning (ECLI:NL:CRVB:2018:819). Het stappenplan van de Centrale Raad blijkt echter nog lang niet altijd gehanteerd te worden door gemeenten. Het grote aantal uitspraken met de vernietigingsgrond “stappenplan niet gevolgd” geeft dat wel aan. Het stappenplan altijd volgen, ook bij heronderzoeken(artikel 2.3.9 lid 2 Wmo 2015), betekent dat een besluit in ieder geval op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Met name bij stap 4 van het stappenplan valt voor gemeenten nog winst te behalen.

De eerste stap in het stappenplan is dat de gemeente moet vaststellen wat de hulpvraag is.

De tweede stap is vaststellen welke problemen er spelen op de terreinen van zelfredzaamheid en participatie. Met andere woorden; gaat de melding wel over problemen op die terreinen? Is het wel een Wmo-zaak ? Dat is een hele andere benadering dan uitgaan van de claimgerichte vraag of er recht bestaat op een scootmobiel of op 3 uur paardencoaching per week.

De derde stap is vaststellen welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan zelfredzaamheid en participatie.

Bij stap 4 moet de gemeente onderzoeken in hoeverre eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp of voorliggende voorzieningen de nodige hulp kunnen bieden. En stap 5 is dan de hulp die verstrekt gaat worden: stap 3 min stap 4 geeft de maatwerkvoorziening die nodig is.

Met name bij stap 4 zouden gemeenten beter onderzoek kunnen doen. Als er bijvoorbeeld behandelbare chronische psychische en/of psychosociale problemen spelen, dan kan behandeling, vergoed via de Zvw, voorliggend zijn. Overigens is een combinatie van bijvoorbeeld een GGZ-behandeling en Wmo-begeleiding ook denkbaar.

Ook eigen kracht en gebruikelijke hulp zijn zaken waar veel gemeenten nog mee worstelen. Gemeenten hebben niet altijd een helder beeld bij deze begrippen.

Eigen kracht is niet de mogelijkheid om zelf zaken te financieren. Het kan wel betekenen dat, bijvoorbeeld via sociaal-medisch advies, wordt vastgesteld of iemand bepaalde dingen zelf kan doen. Of dat een oplossing gevonden kan worden voor een woonprobleem door het huis anders in te delen.

Gebruikelijke hulp heeft onder de Wmo 2015 een heel andere betekenis dan het begrip gebruikelijke zorg onder de AWBZ had. Hierdoor vallen veel ‘oude AWBZ-pgb’s’ in de Wmo 2015 geheel of gedeeltelijk onder gebruikelijke hulp. De Centrale Raad heeft dat al uitgesproken en hier valt veel op te bezuinigen. Cliënten zullen er niet blij mee zijn, maar het is nu eenmaal zo dat er een forse verandering heeft plaatsgevonden van AWBZ naar Wmo 2015 (en Jeugdwet) die langzamerhand in de praktijk geland zou moeten zijn. Onder de AWBZ hoefde je eigenlijk als huisgenoot niet veel zelf te doen, behalve bij hulp bij het huishouden. Onder de Wmo 2015 is het min of meer omgedraaid: als je het kunt doen wordt dat van je verwacht. En dat geeft grote verschillen.

Gelukkig hoeven we het niet zonder criteria te doen. De Centrale Raad van Beroep heeft in een uitspraak aangegeven wanneer er precies sprake is van gebruikelijke hulp. Je kunt van gebruikelijke hulp spreken als je: 1. Het kunt doen omdat je als huisgenoot aanwezig bent; 2. Het kunt doen omdat je het kan doen; 3. Je niet overbelast bent; 4. Het niet om professioneel handelen gaat; en 5. Er geen medische contra-indicaties zijn.

Kortom, gemeenten zouden veel winst kunnen behalen als ze het stappenplan van de Centrale Raad trouwer zouden volgen en met name stap 4 (eigen kracht) goed zouden onderzoeken.

3. Het pgb volgens de wettelijke regels uitvoeren

Net als het bovengenoemde aanzuigende effect van het abonnementstarief kan ook de keuzemogelijkheid voor een pgb een aanzuigende werking hebben. Oneigenlijk gebruik en misbruik van pgb’s komen dan ook geregeld in het nieuws. Maar ligt dat aan de bestaande regels ? Of worden de pgb-regels niet altijd goed toegepast door gemeenten en/of zorgkantoren ?

Veel cliënten (en ook sommige uitvoerders) denken dat er nog altijd keuzevrijheid bestaat voor een pgb. Maar om voor een pgb in aanmerking te kunnen komen, moet wel degelijk aan een aantal specifieke voorwaarden worden voldaan. Het beslissen op een verzoek voor een pgb is juridisch gezien een aparte beslissing op basis van aparte criteria. Het is dus niet zo dat een aanspraak op een maatwerkvoorziening per definitie betekent dat men ook voor een pgb kan kiezen.
De rechtbank Midden-Nederland formuleerde dat zo:

“In artikel 2.3.6 van de WMO staan criteria die zijn verbonden aan de verlening van een pgb. Hieruit volgt dat eiser mag kiezen voor een pgb, maar dat betekent niet dat hij ook een pgb moet krijgen. Als iemand bijvoorbeeld niet in staat is om de taken die aan een pgb zijn verbonden op verantwoorde wijze uit te voeren, dan mag verweerder ervoor kiezen om geen pgb toe te kennen.”.

Aan dat verantwoord uitvoeren zitten verschillende aspecten. Allereerst het beheer en de regie over het pgb. Cliënten die begeleiding nodig hebben kunnen zelden het eigen pgb beheren en dan doet een ander het voor hen. Dat moet dan een zogenaamde ‘gewaarborgde hulp’ zijn, die het belang van de cliënt behartigt. Dat betekent dat pgb-beheer en uitvoering niet in één hand mogen liggen, want dan ligt belangenverstrengeling op de loer. Vader die het pgb beheert en moeder die dat uitvoert leidt bijvoorbeeld tot belangenverstrengeling en is niet wenselijk.

Verder is een voorwaarde dat de kwaliteit is gewaarborgd. Bij veel pgb’s die in het gezin worden ingevuld, door naaste familieleden, treden zogenaamde ‘systeemproblemen’ op. Dat zijn problemen die ontstaan doordat er in de relaties (ouders-kind, partners onder elkaar) patronen en gewoonten zijn gegroeid die vaak een effectieve begeleiding in de weg staan. En een niet effectief ingezet pgb leidt niet of onvoldoende tot het gewenste resultaat. In bepaalde gevallen kun je zeggen dat via een pgb een probleem juist in stand wordt gehouden. Dat kan nooit de bedoeling zijn. Zie de uitspraken ECLI:NL:CRVB:2020:771, , ECLI:NL:CRVB:2021:2987, ECLI:NL:RBZWB:2022:3275, ECLI:NL:RBMNE:2021:6259 en ECLI:NL:CRVB:2022:724.

Verder is van belang bij de pgb-toekenning duidelijke en toetsbare kwaliteitseisen te stellen aan de besteding van een pgb, met name bij begeleiding. Bijvoorbeeld de eis dat de ondersteuner bepaalde kwalificaties moet hebben (bijvoorbeeld een opleiding op hbo-niveau in opvoedkundige richting).

Veel gemeenten regelen in hun verordening dat kwaliteitseisen voor de besteding van een pgb worden opgenomen in de toekenningsbeschikking. Maar uit de praktijk blijkt dat die eigen regel niet altijd wordt nageleefd. Daar is zeker nog winst te behalen.

4. Het onderdeel begeleiding correct en strak indiceren

Ook het indiceren van begeleiding is een aspect waar flink op bezuinigd kan worden. Gemeenten hebben vaak grote problemen om een precieze omvang van de indicatie te bepalen. Omdat juist bij het indiceren van begeleiding iedere cliënt weer anders is, is het (bijna) onmogelijk met normen te werken die tot een nauwkeurige indicatie in uren leiden. En volgens de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep moet in uren worden geïndiceerd. Het is belangrijk goed onderzoek te doen naar wat er concreet gedaan moet worden, daar eventueel aanwezige gebruikelijke hulp correct van af te trekken en daarna concrete, evalueerbare doelen te formuleren. Zo kunnen strakke indicaties gegeven worden die leiden tot maatwerkvoorzieningen die goed onderbouwd zijn. Hierdoor valt veel te bezuinigen. Zeker in combinatie met punt 3 (het pgb) valt veel winst te behalen: via juiste indicatie, juiste maatwerkvoorziening en voorkomen van verspilling van middelen (doordat via een pgb ineffectieve hulp wordt geleverd).

Het is dus wel degelijk mogelijk op een goede wijze te bezuinigen zonder in strijd te komen met de wet of de jurisprudentie. Gemeenten hebben vaak geen idee hoeveel op bovenstaande 3 manieren bezuinigd kan worden.