Onderzoek legt ernstige tekortkomingen jeugdzorg bloot

De jeugdzorg staat al tijden onder druk. Kinderen en jongeren met onder andere mentale gezondheidsproblemen moeten vaak erg lang wachten op passende hulp. Nieuw promotieonderzoek van Mariëlle Blanken legt knelpunten in het huidige systeem bloot en laat zien wat er nodig is voor een toekomstbestendige jeugdzorg.

Ze heeft al ruim 25 jaar ervaring in het sociaal domein. Die carrière begon in het jongerenopbouwwerk, waar Blanken in de vroege jaren 2000 de opkomst van de marktwerking meemaakte. Het frustreerde haar: ‘Ineens werd het tellen van het aantal jongeren dat rondliep in ons wijkcentrum belangrijker dan de sociaal pedagogische opdracht’, verzucht ze. 

Marktwerking

Ze gooide het roer om en koos voor de studie sociologie. In 2006 studeerde ze af op haar masterthesis over vraagsturing en marktwerking in het welzijnswerk. Sindsdien werkt Blanken als onderzoeker-adviseur in het publieke domein bij kennisinstituut Het PON & Telos, en sinds 2016 ook als science practitioner bij Tranzo, het wetenschappelijk centrum voor zorg en welzijn van Tilburg University.

Brabantse gemeenten

In 2015 ontstond het idee voor haar promotieonderzoek, dat gaat over het functioneren van complexe organisatienetwerken in het jeugddomein. In de aanloop van de decentralisaties in dat jaar hielp Blanken veel Brabantse gemeenten met de voorbereiding voor deze grote stelselwijziging. Steeds kwam ze dezelfde vragen tegen. Hoe kunnen gemeenten meer ‘horizontaal’ en op basis van vertrouwen sturen op de kwaliteit en opbrengsten van de zorg, in plaats van enkel op financiële verantwoording? En wat vraagt dat aan beleids- en sturingsinformatie? ‘Deze vragen bleven aan mij knagen’, zegt Blanken.

Spannend

Voor haar proefschrift nam ze een kijkje in de keuken van meerdere gemeenten. Haar doel was om de organisatienetwerken in het jeugddomein in beeld te brengen. Het vinden van gegadigde gemeenten was nog niet zo gemakkelijk. Blanken: ‘Ik heb er een jaar over gedaan om gemeenten te vinden die dat aandurfden. Het kan toch best spannend zijn om open kaart te spelen. Sommige gemeenten konden bijvoorbeeld niet eens vertellen met welke organisaties ze allemaal samenwerken.’

Stelselherziening

De sociologe komt in haar dissertatie met een aantal bevindingen. Om te beginnen: jeugdhulpnetwerken bieden een veelbelovende basis voor een goed functionerend jeugdzorgsysteem. Wat de promovenda betreft moet het nu echt afgelopen zijn met stelselherzieningen. ‘Vroegtijdig helpen en voorkomen dat problematiek erger wordt kan alleen lokaal worden geregeld’, constateert ze.

Honderden organisaties

De voorwaarden voor ‘meer aan de voorkant werken’ zijn er dus. En dat is positief. Maar er zijn ook tekortkomingen. ‘Het aantal organisaties in het jeugdzorgsysteem is enorm’, zegt Blanken. Denk aan de geestelijke gezondheidszorg, het jongerenwerk, het onderwijs, kinderopvang, jeugdhulpverlening, enzovoorts. Zo werkt een grote gemeente (180.000 inwoners) al gauw met ruim 135 organisaties. En dat is met slechts een deel van de specialistische jeugdzorgaanbieders. Met alle aanbieders inbegrepen staat de teller op zo’n 305 organisaties die de doelen van de Jeugdwet willen behalen.

Het inkoopbeleid en de bijbehorende verantwoording van gemeenten leunen nog sterk op het New Public Management

Informatie

Wat evenmin helpt is dat er binnen het jeugdzorgsysteem nog steeds twee aparte informatiestromen bestaan. De eerste is inhoudelijk en gaat over casuïstiek, zoals hulpvragen van jongeren en gezinnen en welke interventies daarbij passen. De kennis over deze zaken zit bij de professionals. De tweede stroom betreft de administratieve zijde: welke zorg heeft de gemeente ingekocht?

Mismatch

Is het een probleem dat die twee informatiestromen van elkaar gescheiden zijn? ‘Op zich niet’, nuanceert Blanken. ‘Maar als ze elkaar onvoldoende raken gaat het wel mis. Idealiter kijkt de afdeling inkoop naar waar behoefte aan is. En dat weten de professionals in het veld, die werkzaam zijn bij de aanbieders. Als inhoudelijke en bestuurlijke informatie en kennis onvoldoende is gekoppeld, leidt dat tot een mismatch van vraag en aanbod en wordt er dus niet ingekocht wat nodig is.’

Marktdenken

Bovendien lijken er volgens haar twee verschillende ‘bestuurssystemen’ actief. Blanken: ‘Het inkoopbeleid en de bijbehorende verantwoording van gemeenten leunen nog sterk op het New Public Management (NPM), een managementfilosofie die uitgaat van een meer bedrijfsmatige aanpak in de besteding van publieke middelen. Dat terwijl alle partijen in het jeugddomein steeds meer afstand nemen van het marktdenken, ook de gemeenten zelf.’

Verwarrend

De Hervormingsagenda Jeugd deelt de conclusie dat marktwerking in de jeugdzorg is doorgeschoten. Het bemoeilijkt noodzakelijke samenwerking en heeft geleid tot een onoverzichtelijk zorglandschap. De twee bestuurssystemen kunnen misschien naast elkaar bestaan, maar Blanken denkt dat het eerder verwarrend is.

Periferie

Werk aan de winkel. Want wat de promovenda betreft zouden gemeenten meer hun leidende rol in het jeugddomein moeten pakken. Concreet betekent dat: bepalen welke organisaties tot de kern van het jeugdzorgsysteem behoren, en welke tot de periferie. Met teveel organisaties krijg je een goed samenwerkend netwerk namelijk niet van de grond. Blanken: ‘Als je aan een professional vraagt wat hij of zij nodig heeft om een gezin te helpen, zal die niet snel zeggen: ik wil met 60 verschillende partijen samenwerken.’ Natuurlijk is die diversiteit aan aanbieders ook iets moois, erkent Blanken. ‘Het gaat ook om keuzevrijheid, een belangrijk uitgangspunt van het marktdenken. De vraag is: is die keuzevrijheid het waard om integrale zorg te belemmeren? Is er niet teveel keuze? Ik denk van wel.’

Adequaat beleid

Tot slot: bezuinig voor de verandering eens niet op de onderzoeks- en analysekracht van gemeenten. ‘Dat gebeurde de afgelopen decennia vaak wel’, zegt Blanken. ‘Hierdoor ontbreekt het aan kennis over de problematiek.’ Meer dan de helft van de gemeentegelden gaat naar het sociaal domein. ‘Het is belangrijk om te weten of het beleid z’n vruchten afwerpt’, betoogt Blanken. ‘Er is zoveel data en informatie beschikbaar, maar daar moet je als lokale overheid wel wat mee doen. Pas dan weet je wat er in je gemeente gaande is en of je adequaat beleid voert.’