Essay: schuldsanering moet breder opengesteld

Begin jaren ’80 begon ik als schuldhulpverlener bij het bureau Schuldregeling van de sociale dienst Zeist. In die jaren was er al een Gedragscode schuld - regeling, nog een waarbij feitelijk preferente vorderingen, zoals huur en energie, zelfsvoorrang kregen op de juridisch preferente. En ook het principe van drie jaar maximaal aflossen werd al gehanteerd; langer aflossen zou het huishouden opnieuw in de financiële problemen brengen omdat men nergens meer voor kon reserveren. Standaard gingen we bij iedereen op huisbezoek en deden in feite al aan een vorm van stressreductie door direct contact op te nemen met dringende schuldeisers.

We zetten in principe in op saneren, waarbij het saneringskrediet onder borgstelling door de kredietbank werd verstrekt. Er was alleen nog geen achtervang voor weigerachtige schuldeisers – de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) was nog in de maak – maar aan de andere kant mochten schuldeisers ook nog geen beslag leggen op uitkeringen. Schuldregelen was nog niet wettelijk geregeld, maar gemeenten beschouwden het wel als hun zorgplicht om burgers met schulden te helpen. Als niet-wettelijke taak stond schuldregelen bij elke lokale kerntakendiscussie veelal bovenaan het lijstje als er in formatie geschrapt moest worden.

We zijn ondertussen bijna veertig jaar verder met de professionele schuldhulpverlening, waarbij het basisprincipe van het schuldregelen eigenlijk niet veranderd is. We hebben er wel veertig jaar ervaring bij! Ervaring met allerhande problematische schuldsituaties, met het ontstaan en voorkomen ervan, met de diversiteit aan schuldenaren, met goede en kwaadwillende schuldeisers en met alle denkbare kneepjes van het vak schuldregelen.

Hoe kan het dan toch bestaan dat anno 2019 Kamerleden van de commissie Sociale Zaken en Werkgelegenheid via een webinar aan burgers gaan vragen hoe ze in de schulden zijn geraakt en op welk tijdstip men schuldhulp heeft aangevraagd. En dat dezelfde commissie start met een ‘verkenning’ naar de oorzaken van de daling van de instroom in de Wsnp. En dat men gaat onderzoeken in hoeverre andere landen het mogelijk beter geregeld hebben dan wij. Dit is toch allemaal al vele malen onderzocht, en dus ook bekend. Is het niet een constant vooruitschuiven van problematiek waar men politiek niet goed raad mee weet?

Veertig pilotprojecten
Voorjaar 2018 lanceerde het kabinet de ‘brede schuldenaanpak’, met 22 partijen en maar liefst veertig pilotprojecten op het gebied van ‘preventie, signalering, interventie en curatie’. Eind december volgde een brief van het ministerie met nog maar eens vijftig aanbevelingen naar aanleiding van het rapport Knellende schuldwetgeving.

Een kleurrijk rapport van Panteia bevatte een aantal ‘nieuwe’ aanbevelingen om bijstandsgerechtigden met schulden te helpen, ook richting arbeidsdeelname. Het project ‘Schouders eronder’ is zelfs specifiek gericht op ‘professionalisering’ van de schuldhulpverlening; hoe konden we de afgelopen veertig jaar zonder? En al jaren zijn we naarstig op zoek naar, veelal gesubsidieerde, best practices waar andere gemeenten dan weer van moeten leren. Ondertussen benchmarken we maar door met wat er te benchmarken valt.

Is het dan echt zo slecht gesteld met de gemeentelijke schuldhulpverlening dat we constant – en met overheidsgeld – op zoek moeten naar verbeteringen? Ik denk, in tegenstelling tot de Nationale Ombudsman, van niet. Over het algemeen wordt afdoende kwaliteit geleverd; slechts incidentele excessen halen de media.

Er is echter al jaren iets anders gaande. Econoom en publicist Erica Verdegaal heeft dat prima omschreven in haar artikel van 12 oktober 2018 in Het Financieele Dagblad. De schuldenbranche zelf is volgens haar debet aan die aanhoudende onderzoeksdrang. Die houden elkaar van de straat met samenwerkingsafspraken, pilotprojecten, rapporten, adviezen en cursussen. Ze ontmoeten elkaar op dure congressen, seminars, studiedagen, themadagen en bij workshops. En die branche behelst in feite iedereen die ook maar iets met schuldhulpverlening te maken heeft en er veelal een goede boterham aan verdient, met grote uitzondering van de schuldenaren zelf. Onderzoekers, innovators, marktpartijen, beleidmakers, politiek, allen hebben er baat bij dat er vooral van alles te onderzoeken of te pilotten valt.

En daar komen weer de nodige rapportages uit die veelal met veel media-aandacht worden gepresenteerd. Elk miniem succesje met vroegsignalering, met stressvrije schuldhulpverlening of met een tiental drop-outs die weer naar school gaan, wordt breeduit gemeld. Structureel geld en formatie om bijvoorbeeld alle drop-outs te helpen is er natuurlijk niet.

We houden ons als branche dus vooral zelf in stand. En de overheid doet daar gretig aan mee, met vele financiële prikkels, zolang ze maar geen ingewikkelde politieke besluiten behoeft te nemen. De minnelijke schuldhulpverlening kost het ministerie naar schatting al 238 miljoen euro per jaar. En vreemd genoeg betreft het een financiering waar vanuit de ontvanger (de gemeente) geen echte resultaatverplichting of prestatieafspraak tegenover staat. En toch lukt het ons als branche maar niet om met al die miljoenen een landelijk uniform en gedegen minnelijk traject op te zetten, waarbij iedere burger met schulden in elke gemeente op eenzelfde gedegen wijze geholpen wordt.

Waarom een uniform minnelijk traject nimmer haalbaar zal zijn, komt allereerst door een op dit dossier niet doorpakkende overheid. Zelfs de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening was slechts een slappe kaderwet die, in tegenstelling tot veel berichtgeving in de media, de burger beslist geen ‘recht’ geeft op een schuldregeling. De wet bood gemeenten juist de mogelijkheid om eigen toelatingscriteria, eigen uitsluitingsgronden en eigen voorwaarden op te stellen. En daarmee kom ik bij de tweede belangrijkste oorzaak: de nagenoeg ‘heilige’ autonomie van gemeenten. Gemeenten kunnen rijksmiddelen grotendeels naar eigen inzicht inzetten; zo ook de gelden voor ‘Schulden- en armoedebestrijding’. Deze gelden behoren in principe tot de algemene middelen en zijn daarmee breder inzetbaar.

Iedere gemeente bepaalt dus zelf hoeveel geld zij wil besteden aan schuldhulpverlening, en daarnaast ook hoe uitgebreid of summier zij de schuldhulpverlening inricht en welke toelatingscriteria en voorwaarden ze stelt. De gemeente is daarover geen enkele verantwoording verschuldigd aan Den Haag. En dit lokale schuldenbeleid kan door elke collegewisseling als gevolg van verkiezingsuitslagen, ook weer volledig op de schop. Duidelijk is dat er bij het minnelijk traject geen sprake is van rechtsgelijkheid voor de burger. Of, en hoe (goed) je geholpen wordt, is afhankelijk van de gemeente waar je toevallig woont. We kunnen daarom beter stoppen met het minnelijk traject.

Er is een vrij simpel alternatief waarvoor we zeker niet naar het buitenland hoeven: het breder openstellen van de Wsnp. Slechts één artikel behoeft daarvoor gewijzigd te worden; artikel 285 lid f met de eis van de buitengerechtelijke poging. Iedereen met problematische schulden zou direct een beroep moeten kunnen doen op de Wsnp.

De Wsnp wordt, met Recofa als waakhond, in het gehele land nagenoeg uniform toegepast en uitgevoerd, waarmee de rechtsgelijkheid voor de burger gewaarborgd is. De termijn van 36 maanden is binnen de regeling voor iedereen gewaarborgd, terwijl men nu minnelijk veelal 6 maanden of langer bezig is waarna, bij mislukken, nog eens 36 maanden wettelijk volgen. Schuldregelingen duren niet meer onnodig lang door niet meewerkende schuldeisers. De verplichtingen en voorwaarden binnen de Wsnp zijn uniform en de schone lei is juridisch veel beter afgekaderd en geldt voor alle schulden. Schuldeisers weten direct waar ze aan toe zijn en kunnen hun dossier 36 maanden terzijde leggen; kostenverhogende incassomaatregelen zijn dan ook weinig zinvol omdat de schuldeiser zelf grotendeels voor de kosten opdraait. Voor de schuldenaar blijft het eenzelfde manier van schuldoplossing als nu bij een minnelijke bemiddeling, alleen veel succesvoller.

En de Wsnp is uiteraard volledig ongevoelig voor lokale politieke voorkeuren. Door het laten vervallen van het minnelijk traject ontneem je schuldeisers een laatste mogelijkheid om tot een minnelijke oplossing te komen. Klopt gedeeltelijk; een schuld is en blijft echter een juridische verbintenis, die in geval van conflict in principe om een juridische oplossing vraagt. Met het opstarten van een incassotraject middels deurwaarders en dure exploten, start men het juridisch traject in feite zelf al.

Bij de start in 1998 gold de Wsnp vooral als een duur traject, waar zorgvuldig gebruik van moest worden gemaakt. Echter anno 2019 is de circa 15,4 miljoen die de Wsnp de overheid nu jaarlijks kost, niet duur in vergelijking met de 238 miljoen voor het gehele minnelijk traject, zoals wordt geschat door KWIZ in haar rapport Schuldhulpverlening in Nederland. De aantallen in de Wsnp zijn uiteraard lager, het slagingspercentage daarentegen is vele malen hoger. Zitten de nu al overvolle rechtbanken op meer aanvragen Wsnp te wachten? Bij nader inzien zeker wel. Uiteraard zal er het nodige van die 238 miljoen omgebogen moeten worden naar die rechtbanken. Maar de toekenningen Wsnp worden ook veel simpeler omdat er niet eerst gecheckt moet worden of en hoe het minnelijk traject is doorlopen. Geen ingewikkelde moratoria of dwangakkoorden meer. Rest eigenlijk alleen de goede-trouw-toets. Dus zeker ook een substantiële tijdwinst per verzoek.

Direct naar de Wsnp
Naast die andere veertig pilots, toch ook hier maar eerst een pilot. De politiek moet er sowieso eerst van doordrongen worden hoe zij nu bezig is, en hoe het goedkoper en beter kan. Geesten moeten rijp worden gemaakt. Mogelijk onvoorziene hobbels moeten worden genomen en niet te vergeten, de uiterst sterke politieke lobby vanuit onze eigen branche moet met argumenten worden afgezwakt. Het moet een pilot worden bij een gemeente met een goed georganiseerde schuldhulpverlening, in goede samenwerking met de betreffende rechtbank en Wsnp-bewindvoerders, waarbij burgers met problematische schulden saneringsrijp direct naar de Wsnp worden toegeleid. Ook tijdens de pilot moeten al de noodzakelijke extra middelen voor de betreffende rechtbank worden vrijgemaakt.

Rest mij te melden dat de geschetste problematiek helemaal niets van doen heeft met een mogelijk gebrek aan professionaliteit van onze schuldhulpverleners. Daar schort het niet aan. Dan gaat het eerder om de setting waarin ze moeten werken en aan targets die vanuit het management opgelegd worden. Er blijft voor deze schuldhulpverleners overigens meer dan voldoende (en leuker) werk over. Naast het ‘saneringsrijp’ toeleiden naar de Wsnp, de eventueel noodzakelijke begeleiding tijdens de Wsnp en de warme doorverwijzingen binnen de keten, is er genoeg werk in de preventieve sfeer en is er ook nog een groot bestand onderbewindgestelden dat hulp nodig heeft bij het weer financieel zelfredzaam worden. En uiteraard kan de schuldhulpverlener zich eventueel laten omscholen tot Wsnp- bewindvoerder.

Stef den Daas was bijna veertig jaar werkzaam in de schuldhulpverlening, waarvan de laatste tien jaar als hoofd bureau schuldregeling RSD Zeist. Hij is lid van de kwaliteitscommissie NVVK.