Bezint terwijl ge begint

Voor een goede inburgering zijn alle ogen gericht op de gemeenten, die hierover vanaf 1 januari de regie krijgen. Dat is een stuk beter dan nu, is de communis opinio. Maar gemeenten krijgen daardoor wel weer een extra taak op hun bordje, bovenop de taken die ze er door de drie decentralisaties al bij kregen. Het succes van de nieuwe inburgeringswet hangt volgens Monique Kremer grotendeels af van de uitvoering. Een ‘lerend en adaptief stelsel’ vraagt een antwoord op vijf in dit essay gestelde, fundamentele vragen.

Eerst maar eens het goede nieuws. Inburgering kan niet slechter uitpakken dan het al was. Sinds 2012 moesten ‘zelfredzame’ asiel- en gezinsmigranten zelf hun inburgering regelen. Daardoor floreerden malafide taalscholen, met gratis laptops in de aanbieding, gevoed door belastinggeld van DUO. Het stelsel was sterk gericht op boetes, om mensen te motiveren, waardoor inburgeraars massaal kozen voor taalles op het lage verplichte taalniveau. Tegelijkertijd werden door allerlei ontheffingen hele groepen uitgesloten van inburgering, en was er weinig focus op betaalde arbeid. Alles bij elkaar betekende dat een weinig succesvol inburgeringsstelsel, met lage slagingspercentages, een laag taalniveau, een lage arbeidsdeelname en hoge schulden voor mensen zelf. Het kan dus alleen maar beter worden.

Hoe gaat het er dan, kortweg, uitzien? Statushouders krijgen een ‘brede intake’ en er wordt met hen een persoonlijk plan gemaakt (Plan Inburgering en Participatie). De opties zijn drie leerroutes: B1-, Onderwijs- en Zelfredzaamheidsroute. De B1-route komt tegemoet aan de kritiek dat veel nieuwkomers op een te laag niveau onderwijs kregen. In de onderwijsroute zijn er taalschakeltrajecten die aansluiten op het reguliere onderwijs en de zelfredzaamheidsroute zorgt ervoor dat iedereen een traject krijgt, gericht op taal, activering en participatie. Daarnaast is er meer aandacht voor duale trajecten, waar taal wordt geleerd op het werk. Ervaringen uit Zweden en Duitsland lieten zien dat dit zijn vruchten afwerpt. Voor gezinsmigranten verandert er overigens maar heel weinig.

Over de nieuwe inburgeringswet zijn overal in het land de broodnodige ‘uitlegsessies’ en ‘experimenteerpilots’. Ondanks een bestuursakkoord zijn gemeenten en het rijk nog in gesprek omdat veel taalscholen aangeven niet te kunnen lesgeven voor de afgesproken bedragen. Voldoende budget is cruciaal, want een ezel stoot zich niet vier keer aan dezelfde decentralisatiesteen. Inburgering kan nu eenmaal geen koopje zijn: het is een investering in de migrant zelf én in de samenleving. Maar naast de urgente praktische zaken van vandaag, blijft het nodig om continu te reflecteren op ons inburgeringsbeleid.

Wanneer slaagt inburgering?

Wat doe je als je buurvrouw een kindje heeft gekregen? Met rust laten, een kaartje sturen of aanbellen? Ik zou het eerlijk gezegd niet weten, maar het is wel een vraag uit een inburgeringsexamen. Hangt dat niet af van de relatie met je buurvrouw en wat je zelf prettig vindt? Wie wel eens een inburgeringsexamen heeft gedaan, valt op dat de antwoorden ook voor geboren en getogen Nederlanders lastig kunnen zijn. En dat het vaak gaat over ‘normen en waarden’ en ‘sociaal wenselijk gedrag’, en veel minder over je burgerschapsrechten en -plichten. Vergeleken met andere landen, schrijven veel onderzoekers, is de Nederlands inburgering sterk gericht op culturele aanpassing. Hoogleraar Han Entzinger, die ooit aan de wieg stond van het inburgeringsbeleid, zei bij zijn afscheidscollege in 2013 dat inburgering te veel van het oorspronkelijk doel is afgeweken.

De vraag is of het nieuwe doel van inburgering, meedoen aan de maatschappij, voldoende van de grond komt. En wat dat dan is. Uit expertpanels van nieuwkomers zelf komen steevast twee punten naar voren: betaald werk en contact hebben met Nederlanders. Dat eerste is zeker een belangrijk doel van de nieuwe inburgeringswet. En een grote zorg. Hoe komen de duale trajecten (lerend werken) van de grond en zijn er lokaal voldoende nauwe relaties met werkgevers? En staan werkgevers wel voldoende open om migranten aan te nemen? De tegenvallende resultaten van de Participatiewet stellen niet erg gerust. In Duitsland met meer asielmigranten aan het werk, is de institutionele verbinding met regulier arbeidsmarktbeleid veel sterker. En als betaald werk het nieuwe doel is, waarom verlangen we dan nog een onmogelijk antwoord op de quizvraag of je bij je buurvrouw in kraamtijd aanklopt?

Inburgering is in Nederland ook een voorwaarde voor het Nederlanderschap. Maar de lat daarvoor wordt elke keer een stukje hoger gelegd. Een wetsvoorstel dat momenteel op behandeling wacht, eist voor migranten taalniveau B1, wat niet makkelijk is, zeker als je ongeschoold of ouder bent. Hele categorieën worden uitgesloten om staatsburger te worden, waarschuwden rechtsfilosofe Tamar de Waal en de ACVZ al. Oudkomers zijn hiervoor nooit gewaarschuwd. En weten nieuwkomers wel dat door het volgen van de zelfredzaamheidsroute zij misschien nooit Nederlander kunnen worden? En meer fundamenteel: kun je alleen Nederlander zijn als je slaagt voor een optelsom van scores op spreken, lezen, schrijven en andere examens?

Hoe vergroot je verbinding?

Inburgeringsbeleid zou niet alleen migranten moeten ondersteunen, maar ook de verbinding vanuit de ontvangende samenleving moeten vergroten. Inburgering, schrijft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, is een tweezijdig proces. Migranten, zoals ze zelf zeggen, voelen zich meer thuis als ze naast betaald werk contacten hebben met Nederlanders. Mo Hersi, auteur van het boek ‘De inburgeringscursus voor witte mensen’ vertelt dat zijn inburgering in Dedemsvaart soepel verliep ‘doordat iedereen ons met van alles hielp en allerlei tips gaf’.

Wat van je verwacht wordt in de buurt leer je van je buurman. Wat je op je werk nodig hebt, leer je van je collega. Het is niet de overheid, taalschool of gemeente die nieuwkomers ‘inburgert’; het zijn de mensen in de samenleving, die ook een stap te zetten hebben. Zetten gemeenten wel voldoende in op wederzijdse contacten en ontmoetingsplekken? Denk aan welkomstcentra zoals in Canada maar ook ‘warme plekken’ in buurten en bedrijven. Het zijn immers buren, kennissen, onderwijzers en werkgevers die het verschil moeten maken. Het gevaar dreigt dat door de focus op inburgering van ‘de migrant’ het brede vraagstuk van verbindingen maken, ook via organisaties in het maatschappelijk middenveld, uit beeld raakt.

Hoe haal je het beste boven?

Halleh Ghorashi, ooit uit Iran gevlucht en nu hoogleraar aan de Vrije Universiteit, hekelt de veronderstelling dat vluchtelingen bij voorbaat niet actief of zelfredzaam zijn. ‘Mensen hebben in het land van herkomst van alles bereikt, een zware weg afgelegd naar Nederland. En dan aangekomen in ons land zien we alleen maar ‘achterstanden’. Waarom kunnen we ze niet zien als mensen met talenten?’

In de nieuwe inburgeringswet is er meer ruimte voor maatwerk, inmiddels een behoorlijk sleets sleutelwoord, dat pas waarde krijgt door de invulling ervan. Overheidsvoorzieningen hebben immers de neiging om zich te voegen naar de middelmaat. En dat terwijl de verscheidenheid in nieuwkomers groot is. Hebben kleinere gemeenten wel voldoende middelen en kennis in huis over arbeid, taal en gezondheid om echt te differentiëren? Een Afghaanse tolk wil meer bereiken dan B1-niveau, terwijl een ander dagelijks worstelt met psychische problematiek.

Het maatwerk wordt bovendien ingesnoerd doordat de nieuwe inburgeringswet gebaseerd blijft op een verwrongen en eenzijdig beeld op wat mensen drijft, namelijk: boetes en sancties in plaats van positieve prikkels. Er zijn maar liefst negen sanctiemomenten, met disproportionele boetes die kunnen oplopen tot 2.400 euro. Anders dan een vluchteling die het inburgeringsaanbod vergoed krijgt, heeft een gezinsmigrant aanzienlijke kosten. Die betaalt makkelijk voor 700 lesuren 9.450 euro en voor iedere examenpoging 350 euro. Hoe anders is dat in Duitsland, waar verleiden en belonen kernwoorden zijn.

Duitsland heeft pas een taaleis op zijn vroegst na 5 jaar, als voorwaarde voor een permanente verblijfsvergunning. Als een vluchteling een hoog taalniveau haalt (C1) wordt zij of hij beloond met een permanente vergunning na 3 in plaats van 5 jaar. De kosten zijn ook lager. Voor een gezinsmigrant zou 700 uur les uitkomen op 1.540 euro en een gratis examen. In Duitsland behaalde in 2019 51 procent B1 niveau, in Nederland was dat 3 procent. Waarom staan vrijwilligheid en verleiden niet in het Nederlands inburgeringswoordenboek?

Voor wie is inburgering?

Inburgering is verplicht voor een select gezelschap van nieuwkomers, namelijk asielmigranten en gezinsmigranten. Waarom is er alleen aandacht voor hen? De meeste migranten komen inmiddels uit Polen. Een deel van hen gaat terug als het werk ophoudt, maar een deel blijft. Een nieuwe generatie van kinderen die tolken voor hun ouders ziet het licht. Ook de hoger opgeleide arbeidsmigranten uit India of Zuid-Korea, die dan expats heten, hoeven evenmin Nederlands te leren.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid schrijft daarom dat er ontvangsten inburgeringsvoorzieningen moeten komen voor álle migranten. In Duitsland, zijn die inburgeringsvoorzieningen er voor iedereen. Naast gemeenten zouden werkgevers daaraan best een bijdrage kunnen leveren: zij halen deze mensen immers naar Nederland. Dat draagt niet alleen bij aan de loopbaanperspectieven van arbeidsmigranten maar ook aan de veiligheid en goede samenwerking op de werkvloer. Kortom, er is behoefte aan inburgering voor een bredere groep migranten, terwijl de aandacht op dit moment juist verengd tot de nieuwe asielmigranten.

Hoe borg je kwaliteit?

De inkoop en kwaliteit van het inburgeringstraject is bij gemeenten in betere handen dan het individu. Maar wie borgt dat gemeenten goede, op maat gemaakte, inburgeringstrajecten ontwikkelen? En hoe voorkomen we dat een nieuwkomer veel beter af is in gemeente X dan in Y? Grote gemeenten kunnen leunen op hun ervaring met grotere groepen nieuwkomers. Maar bij ons gaat het om kleine en ook nog eens onvoorspelbare aantallen, zeggen ze bijvoorbeeld in Venlo en Helmond. De medewerkers die nu druk bezig zijn met ‘het inregelen’ weten vaak veel van de Participatiewet maar wat weten ze over sociaal domein, gezondheidszorg of, niet onbelangrijk: het onderwijs? De kennis over en ervaring met inburgering van nieuwkomers, schrijft het SCP, moet bij gemeenten grotendeels opnieuw worden opgebouwd. Er is niet alleen inzet nodig van alle betrokkenen, ook van de nieuwkomers, om kennisontwikkeling goed te organiseren, maar ook om (lerend) toezicht te garanderen.

Rotterdam ontwikkelde zelf een systeem voor kwaliteitsborging, waar veel buurgemeenten aan meedoen. Het private keurmerk Blik op werk, doet al geruime tijd dienst om het kaf van het koren te scheiden. Maar waarom is er – net als in het onderwijs aan onze kinderen of de gezondheidszorg – geen landelijke lerende inspectie op het terrein van inburgering? Er is immers wel sprake van een nationaal boetebeleid en nationale inburgeringsexamens, en die moeten worden gehaald om Nederlander te worden. Het verkrijgen van het staatsburgerschap mag toch niet afhankelijk zijn van de professionaliteit van de inkopers in jouw gemeente?

De nieuwe inburgeringswet heeft tijd nodig om vorm te krijgen in gemeenten. Maar voor goede uitvoering is het onverstandig alle fundamentele reflectie op te schorten: bezint terwijl ge begint. Deze vijf cruciale vragen moeten we gezamenlijk blijven stellen om tussentijds, indien nodig, nationale of lokale aanpassingen te durven maken.