Wie betaalt het warmtenet?

De rol van baatbelasting bij warmtetransitie

Net als veel gemeenten in Nederland zijn de Drechtsteden op zoek naar manieren om de warmtetransitie een zwiep te geven. ‘In de Drechtsteden gaan we best lekker met het aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving’, vindt Joey Reedijk, programmanager energietransitie Drechtsteden. Vorig jaar is de transitievisie warmte vastgesteld, zo vertelt hij, en er is onderzoek gedaan naar de potentie van een warmtenet. Die potentie blijkt er vanwege de compacte bebouwing volop te zijn. De regio beschikt bovendien over een afvalverbrandingsinstallatie die al een paar duizend woningen via een warmtenet van warmte voorziet. De vraag is nu hoe dit uit te breiden.

Zodoende lieten de Drechtsteden (pakweg 300.000 inwoners) het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden (ESBL) onderzoek doen naar de mogelijkheden van baatbelasting. Een knelpunt is namelijk de financiering van de prijzige warmtenetten. Woningcorporaties zijn met hun overzichtelijke en redelijk eenvormige woningvoorraad ideale partners voor de aanleg van warmtenetten. Maar omdat ze vanwege regelgeving maar beperkt mogen investeren (het zogeheten WSW-plafond, naar Waarborgfonds Sociale Woningbouw), kan baatbelasting uitkomst bieden. Daarbij schiet de gemeente de aanlegkosten van het warmtenet voor, waarna ze deze terughaalt door een baatbelasting op te leggen voor alle woningen die baat hebben bij dat warmtenet. Die belasting telt niet mee voor het WSW-plafond en kan bovendien uitgesmeerd worden over een periode van dertig jaar.

‘Als gemeente zagen we de kansen die baatbelasting biedt’, zegt Reedijk, ‘maar we zijn ook eens goed gaan kijken naar de grote risico’s en nadelen die het met zich meebrengt.’

Dertig jaar
Een van de nadelen is gebrek aan flexibiliteit. ‘Je kunt de baatbelasting maar op één moment vastleggen. Je maakt een soort foto’, vertelt Reedijk op een maartse middag op een nog fris terras aan een Dordtse winkelstraat. Deze ‘foto’, die vastlegt waar het warmtenet komt te liggen en welke gebouwen daar baat bij hebben, is vervolgens tot dertig jaar lang de grondslag voor de baatbelasting.

Daarmee ontbreken mogelijkheden in te springen op nieuwe ontwikkelingen en om de baatbelasting te verhogen of te verlagen. Verder is de vraag op welk niveau de gemeente zo’n foto moet maken. ‘Doe je dat per wijk, per straat?’, vraagt Reedijk zich af namens de zeven Drechtsteden. ‘Hoe kleiner je dat niveau maakt, des te meer juridisch- administratief werk je daaraan hebt. Iedere keer als je een baatbelasting op een gebied legt, liggen daar juridische stukken aan ten grondslag waar allemaal besluitvorming over plaats moet vinden.’

Maar het grootste struikelblok vormen de mogelijke bezwaren die tegen de baatbelasting worden gemaakt en de verstrekkende gevolgen daarvan. Stel: de gemeente verzuimt baatbelasting in rekening te brengen bij iemand die wel baat heeft bij het warmtenet, en een andere belastingplichtige maakt daar bezwaar tegen. ‘Als die persoon gelijk krijgt, dan vervalt de hele grondslag voor de baatbelasting voor het hele gebied. Als gemeente kun je dan naar je centen fluiten’, aldus Reedijk. ‘Dat is een te groot risico. Het gaat al snel om tientallen tot honderden miljoenen.’ De decentralisatie in het sociaal domein blijkt te veel littekens bij gemeenten hebben achtergelaten om onbesuisd te gaan investeren in warmtenetten.

Onderzoeker Anneke Monsma van het ESBL, medeauteur van Fiscale bekostiging warmtenet Drechtsteden, snapt maar al te goed dat de Drechtsteden hun vingers niet willen branden aan baatbelasting. ‘Dat lijkt me een heel verstandig besluit. Stel dat die baatbelasting bij de rechter afketst; het gevolg daarvan is dat de hele baatbelasting onderuitgaat’, beaamt ze. ‘Het staat wel allemaal in de wet en het lijkt precies te kloppen, maar in de praktijk is dit toch een heel lastige en risicovolle heffing.’

Het instrument van de baatbelasting is niet eerder voor een warmtenet toegepast. Of een woning gebaat is, vindt Monsma heel lastig te zeggen. ‘Het enige voorbeeld dat we kennen, gaat over aanleg van riolering in het buitengebied. Daarvan heeft de rechter gezegd: als een woning binnen veertig meter van een rioolleiding gelegen is, moet je hem aanslaan voor de baatbelasting.’ Maar in het geval van rioleringen is er tevens een wettelijke regeling die woningeigenaren verplicht in zulke gevallen aan te sluiten, merkt ze op. ‘Voor het warmtenet is die verplichting er niet. Dat is een andere situatie dan we tot nu toe hebben gekend.’

Bezwaar en beroep
Zijn dat niet allemaal theoretische onzekerheden, nu woningcorporaties zelf zo graag willen aansluiten en heus geen bezwaar zullen maken? Monsma: ‘Dat weet je niet. Die baatbelasting heeft vaak een looptijd van vijftien tot dertig jaar en je weet nooit wat er in de toekomst verandert. Je kunt nu een overeenkomst sluiten met een partij, maar je weet nooit hoe dat met rechtsopvolgers gaat. Stel dat zo’n corporatie failliet gaat of wordt vervangen door een andere, of woningen worden verkocht aan een huurder. Baatbelasting is in principe een heffing in één keer, maar de belastingplichtige kan vragen om een jaarlijkse heffing. Dat betekent dat je elk jaar een nieuwe aanslag baatbelasting krijgt en je telkens, bij elke nieuwe aanslag, in bezwaar en beroep kunt. Dat betekent dat als over twintig jaar iemand anders de eigenaar is, die kan zeggen: “Ik heb nooit een overeenkomst met de gemeente gesloten en ben het er niet mee eens.”’

Het onderzoek maakt bovendien duidelijk dat baatbelasting voor particuliere woningen nog lastiger is in te zetten dan voor corporatiewoningen. En nog meer dan voor corporatiewoningen is de gemeente op zoek naar fiscale bekostiging van het warmtenet voor particuliere woningen, zo laat Jacqueline van Dongen, wethouder energietransitie van de gemeente Zwijndrecht (Algemeen Belang) en regionaal portefeuillehouder energietransitie, weten. Niettemin ziet ze het onderzoek naar baatbelasting niet als weggegooid geld. ‘We merken dat een hoop wet- en regelgeving nog niet op orde is en de financiering die daaruit voortkomt ook niet. We hebben dit ook gedaan om dit te agenderen. We kunnen de baatbelasting niet inzetten, maar kijk welke elementen sterk zijn en welke verdienen een aanpassing?’ De wetgever zou dat volgens haar moeten verwerken in de Warmtewet 2.0. ‘Je hoeft niet alles opnieuw uit te vinden. Soms kun je dingen die je hebt verbeteren. Dat helpt om het tempo te maken dat we nodig hebben.’

Is Van Dongen niet bang dat de warmtetransitie in haar regio vertraging oploopt nu de baatbelasting geen werkbaar instrument blijkt? ‘Natuurlijk, we hebben een CO2-doelstelling te halen, maar wat ik écht belangrijk vind – dat hebben we wel geleerd van het sociaal domein – is de transitie zorgvuldig vorm te geven, zodat we straks niet allemaal met halve projecten zitten’, legt ze uit. Haar vrees is dat een deel van de woningen wél wordt aangesloten op het warmtenet en een deel niet, waardoor ze zijn aangewezen op voorzieningen die op de lange termijn veel duurder zijn en niet meer in verhouding staan tot de waarde van de woning. ‘Dat betekent dat die woning dan in waarde keldert omdat de energierekening steeds hoger wordt en er geen alternatief is om die woning op een aangename manier te verwarmen.’ Ook voor woningeigenaren met een krappe beurs moet het warmtenet betaalbaar blijven, benadrukt ze.

Gedwongen
Nu de baatbelasting niet doorgaat, is een potentiële spanning uit de lucht. Reedijk schetst de situatie waarin de aanleg van een warmteleiding in combinatie met de keuze voor baatbelasting de gemeente gedwongen zou kunnen hebben een aanslag neer te leggen bij particuliere woningbezitters die door hun nabijheid onder die baatbelasting zouden vallen, ‘terwijl we vanuit de warmtetransitie zeggen dat we aan de slag gaan met participatie, dat we in gesprek gaan met de bewoners. En daar komt dan uit of welke voorkeur zij hebben.’ Dat is niet de route die de Drechtsteden willen nemen, zegt hij. ‘Je wilt dat de particulieren er ook zelf achter staan. Dwang, daar willen we verre van blijven.’

Om de haalbaarheid van de warmtenetten te vergroten, kijkt wethouder Van Dongen nu expliciet naar de rijksoverheid. ‘Ruim 30 procent van Nederland gaat op een vorm van een warmtenet. Het zou handig zijn als het rijk besluit dat dit vitale infra is. Dat wordt het natuurlijk als je met leveringszekerheid wilt werken. Als het vitale infra is, kan een deel van de onrendabele top worden afgedekt en hoef je veel minder risico’s mee te nemen.’ Hoewel de Drechtsteden dus na het ESBLonderzoek hebben afgezien van baatbelasting, laat de gemeente Groningen het toch meenemen in zijn eigen ESBL-onderzoek naar fiscale mogelijkheden om warmtenetten te financieren. ‘Ik vind het belangrijk om bij een afweging alle opties naast elkaar te l eggen. Dit onderzoek gaat met name over toepassing van OZB in het geheel en in hoeverre het mogelijk is hierin te differentiëren. De baatbelasting nemen we mee om hem langs de lat te leggen’, zo motiveert projectmanager energietransitie Marco Attema het onderzoek.

Warmtestad, een gezamenlijke BV van de gemeente Groningen en het waterleidingbedrijf, legt momenteel een warmtenet voor 10.600 woningequivalenten aan. ‘Het onderzoek gaat niet over deze woningen’, verduidelijkt Attema. ‘Het gaat over de situatie als je wijken moet gaan aansluiten in plaats van complexen. Hoe moet je dat bekostigen? Welke rol moet je als overheid spelen?’

Subsidie in plaats van baatbelasting
Nu de baatbelasting in de regio Drechtsteden voorlopig een doodlopende weg is voor de aanleg van het warmtenet, richten de zeven wooncorporaties in de regio hun pijlen op Subsidie Aard gasvrije Huurwoningen (SAH) die per 1 mei beschikbaar komt voor woningcorporaties die versneld willen aansluiten op een warmtenet. Volgens Liesbeth Marchesini, directeur van Tablis Wonen, zijn in de Drechtse regio ongeveer 30.000 corporatiewoningen geschikt om aan te sluiten op het warmtenet. Voor de aansluiting van 4.000 tot 6.000 woningen willen de corporaties nu subsidie aanvragen.

‘In Drechtsteden zijn de aansluitkosten nu 12.000 euro per woning. Dat is voor ons als corporatie te veel. Daardoor zou het niet van start gaan. De subsidie (SAH) die het gat tussen kosten en wat we kunnen betalen verkleint, waardoor we op een aansluitbijdrage van 8.000 euro komen, lijkt te maken dat we nu de stap kunnen maken om een cluster woningen aan te sluiten.’ De corporaties onderzoeken nu met warmtebedrijf HVC welke woningen ze opnemen in de subsidieaanvraag. Voor de corporaties is aansluiting op het warmtenet de goedkoopste route naar aardgasvrij. Het enige andere alternatief op dit moment is all electric. Een woning all electric maken kost volgens Marchesini 70.000 tot 80.000 euro. ‘Dan moet de woning naar energielabel A++ worden gerenoveerd. Dus er gaat een volledige theemuts overheen. En er moeten warmtepompen en terugwininstallaties in.’ Een woning klaarmaken voor het warmtenet is goedkoper. ‘Als de woning is geïsoleerd op label B, dan zijn we voor 10.000 tot 15.000 euro klaar. Een woning met label G die we nog moeten isoleren naar B, is duurder.’

Overigens is het warmtenet niet geschikt voor alle corporatiewoningen. Marchesini: ‘We hebben ook woningen waar het warmtenet nooit zal komen, bijvoorbeeld in de polder. Dat wordt op termijn all electric of nog iets nieuws. Vandaar dat we daar nu nog niet mee starten.’