Veertig jaar met bewoners de stad maken

Wat tot voor kort participatie heette, noemen veel gemeenten nu ‘samen de stad maken’. Het lijkt te duiden op een toegenomen invloed van burgers, maar is dat ook zo? Fike van der Burght blikt in het kader van veertig jaar Binnenlands Bestuur terug op veertig jaar bewoners­inspraak.

Sloopwoning 

Meer dan veertig jaar geleden kraakte ik samen met anderen in de Amsterdamse Pijp een dichtgespijkerde sloopwoning. Nadat een houten vloer was gelegd, de elektra functioneerde en een op straat gevonden wc-pot de toiletgang weer mogelijk maakte, verwijderden we de houten planken voor de ramen. Terwijl we daarmee bezig waren, stond de politie al voor de deur. We gooiden nog net op tijd de deur dicht en terwijl een van de dienders alle sleutels aan zijn sleutelbos op de voordeur uitprobeerde, riepen twee vrouwen van driehoog uit het pand tegenover ons: ‘Laat ze toch, we kijken liever uit op ramen dan op een dichtgetimmerde woning.’

Onverwachte steun
Deze onverwachte steun uit de buurt deed mijn hart openspringen. We stonden niet alleen. Ik werd lid van de buurtgroep en trad al snel toe tot het ­bestuur van het wijkcentrum. Wethouder Jan Schaefer, voorheen actief in dezelfde buurt, verkondigde luid dat je in gelul niet kunt wonen. Als wethouder stadsvernieuwing stuurde hij ambtelijke projectgroepen naar de verloederde negentiende eeuwse wijken met het devies ‘Bouwen voor de buurt’. Wij, studenten en ander loslopend volk, vertaalden dat in het opknappen van de kleine, goedkope huurwoningen met behoud van het stratenpatroon en de gemengde functie van wonen, werken en horeca. Onze inzet was gericht op conservering van de charme en levendigheid van de straten rond de Albert Cuypmarkt.

Grote impact
Na veertig jaar ben ik als betrokken inwoner van Amsterdam en als programmamanager Samen stad maken bij de gemeente Utrecht, nog steeds bezig met participatie. Participatie is inmiddels volledig ingeburgerd. Nieuw beleid en plannen van de gemeente worden vanzelfsprekend geflankeerd door participatie in de brede zin des woords. Er is veel veranderd. Ten opzichte van veertig jaar terug spelen er meer vraagstukken die een grote impact hebben op de inrichting van de stad. Naast oude thema’s als woningbouw en het voorkomen van de maatschappelijke tweedeling, gaat het om klimaatadaptatie, energietransitie en digitalisering.

Drukker
Ook het intensieve gebruik van de stad is een onderwerp: het is in veel opzichten drukker geworden met meer inwoners, meer bezoekers, meer horeca, meer fietsers en meer festivals. In de praktijk ervaar ik een spanning tussen tijdsintensieve participatieprocessen en de slagvaardigheid die urgente opgaven vragen zoals de versnelling van de woningbouw, de realisatie van klimaatdoelstellingen of de locatie van een asielzoekerscentrum. Wat weegt het zwaarst? Het belang van een zorgvuldig samenspel met bewoners en ondernemers of de tijdsklem van het realiseren van maatschappelijke doelstellingen?

Veel grotere afstand
Vergeleken met veertig jaar geleden is de gemeente op veel grotere afstand van uitvoeringsprocessen komen te staan. Er is geen gemeentelijk woningbedrijf, energie- of vervoerbedrijf meer. De rol van de gemeente als presterende overheid die zelf bouwt en stuurt op de inrichting van de stad, is beperkt. Ook het stadsvernieuwingsfonds waarmee eigenaren werden uitgekocht, buurten opgeknapt en ambtelijke projectgroepen betaald, is niet meer. Waren het voorheen vooral de woningcorporaties die investeerden, nu spelen vastgoedbeleggers, energiemaatschappijen en winkelketens een belangrijke rol. Met hun grote financiële belangen sturen zij gedreven door hun aandeelhouders, vaak op korte-termijnrendementen.

Hoge eisen
Vastgoed wisselt sinds de laatste economische crisis in hoog tempo van eigenaar. Het aangezicht van een buurt verandert daardoor steeds sneller. Nu de gemeente niet meer zelf bouwt, corporaties aan banden zijn gelegd en veel uitvoerende taken zijn uitbesteed, rest de gemeente de kaderstellende en netwerkende rollen. Dat stelt hoge eisen aan bestuurders en ambtenaren. Er zijn zoveel meer stakeholders met wie samengewerkt en onderhandeld moet worden.

Kaderstellende rol
En als de Omgevingswet per 1 januari 2021 in werking treedt, is de invulling van de kaderstellende rol nog belangrijker. De nieuwe wet schrijft voor dat initiatiefnemers zelf de participatie met de omgeving organiseren. Dus als een projectontwikkelaar in een bestaande wijk extra woningen wil bouwen, een winkelcentrum wil uitbreiden of als een energieleverancier ergens een windmolen wil plaatsen, dan moet de ontwikkelaar zelf de omgeving ­betrekken bij de planvorming. Als vergunningverlener kan de gemeente daaraan eisen stellen, maar directe invloed heeft zij niet.

Ruim budget
Veertig jaar geleden trokken gemeenten ruim budget uit voor de begeleiding van participatietrajecten in de stadsvernieuwing. Nu zijn de budgetten doorgaans schraal en wordt er al snel bezuinigd op de uren van communicatieadviseurs en omgevingsmanagers. Op de Dag van de Participatie van 4 november 2019 kwam een keur aan methodes en instrumenten voorbij om participatie vorm te geven. Van stadsgesprekken tot online tools en praatplaat participatie.

Publiek debat
Op metaniveau vragen drie thema’s om een publiek debat. Ten eerste: hoe om te gaan met de spanning tussen enerzijds de aanpak van urgente maatschappelijke vraagstukken en anderzijds de tijd en energie die participatie vraagt. Ten tweede: participatie is geen onderwerp dat zich alleen afspeelt tussen overheid en samenleving. Allerlei andere publieke en private partijen bepalen ook de beïnvloedingsruimte voor participanten. De komst van de Omgevingswet versterkt deze tendens. Ten derde: de spanning tussen de representatieve democratie en de toenemende versplintering in de ­gemeenteraden. Hoe kunnen raadsfracties van een of twee raadsleden het contact met buurten onderhouden?

Ruimte
De invloed die wij veertig jaar geleden op de Amsterdamse stadsvernieuwing hadden is onvergelijkbaar groter dan de invloed van bewoners en ondernemers nu. Het krachtenveld, de maatschappelijke thema’s en de politieke context zijn sterk veranderd. Als we ‘samen stad maken’ serieus nemen en de stad ‘heel’ willen houden, dan is het nodig ons niet alleen te buigen over hoe participatie te organiseren maar vooral ook over hoeveel ruimte er is voor participanten om invloed uit te kunnen uitoefenen. In de explosief groeiende steden is dat publieke debat noodzakelijk.

Lees het hele essay van Fike van der Burght deze week in BB24 (inlog).