Stikstof raakt nu ook bestemmings- en omgevingsplan

Een nieuwe uitspraak van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de knoop in het stikstofdossier nog weer verder strak getrokken. De hoogste bestuursrechter oordeelt dat intern salderen ook niet meer zo makkelijk gebruikt mag worden bij het vaststellen van een bestemmingsplan.

‘Er komt nog veel meer druk op Den Haag en de provincies om het stikstofprobleem op te lossen’, voorspelt omgevingsjurist Miguel Blokland.

Het gaat om een vervolg op de intern-salderenuitspraak van de Raad van State van eind 2024, die ervoor gezorgd heeft dat de vergunningverlening voor onder andere woningbouw in grote problemen is gekomen. Toen ging de uitspraak om individuele (bouw)projecten, nu gaat het om bestemmingsplannen.

Rijswijk

Aanleiding voor de huidige uitspraak is een bestemmingsplan van de gemeente Rijswijk uit 2023, dat een groep bewoners aanvocht. De rechter oordeelde woensdag dat Rijswijk het bestemmingsplan mag doorzetten. Toch is de verwachting dat de nieuwe principiële uitspraak van de Raad van State problemen kan betekenen voor andere bestemmingsplannen die nog onder de rechter liggen en waarvoor de oude manier van intern salderen is toegepast.

Intern salderen betekent dat een eerdere stikstofuitstoot van bijvoorbeeld een voormalig agrarisch areaal wordt vergeleken met een lagere of gelijke stikstofemissie van nieuwe woningbouw op dezelfde locatie. Tot het moment van deze nieuwe uitspraak mocht dit gedaan worden in een voortoets bij het plan. Vanaf nu mag dat alleen nog bij de strengere passende beoordeling ná de voortoets. Cruciaal is dat in die beoordeling ook naar ‘additionaliteit’ gekeken moet worden.

Stilvallen

Gemeenten krijgen namelijk een vergewisplicht om in openbare bronnen na te gaan of het rijk of de provincie het verdwijnen van de uitstoot van de voormalige situatie nodig heeft voor de bescherming van het Natura2000-gebied in de omgeving. Dat is de additionaliteitstoets, waarop veel projecten nu stuklopen en die vanaf nu ook bestemmingsplannen kan blokkeren. ‘Provincies zullen daar inzicht over moeten gaan verschaffen’, reageert omgevingsjurist Miguel Blokland van adviesbureau Embridge. ‘Zolang ze dat niet kunnen, lijkt het er toch op dat dit soort bestemmingsplannen stil komen te vallen.’

‘We hebben natuurlijk een behoorlijke hausse gehad van bestemmingsplannen voor de Omgevingswet in werking trad’, zegt Blokland. ‘Daarvan loopt echt nog wel het één en ander. Die bestemmingsplannen zullen dan mogelijk niet de eindstreep halen en dan moeten gemeenten overnieuw beginnen. Of een bestuurlijke lus toepassen, dat kan ook.’

In het geval van die lus krijgt een gemeente toestemming van de bestuursrechter om het bestemmingsplan aan te passen via de oude manier van doen, die van vóór de Omgevingswet. ‘Dat is wel relevant voor veel gemeentes, want TAM IMRO (een Tijdelijke Alternatieve Maatregel voor gemeenten die een plan willen wijzigen, red) is per 1 januari dit jaar afgeschaft.’

Vergewissen

Omgevingsjurist Sander Kole van de Open Universiteit maakt zich enigszins zorgen over de vergewisplicht die de uitspraak gemeenten nu oplegt. ‘Wat hier lastig is, is dat het hier gaat over een bevoegdheid van de gemeenteraad’, zegt hij. ‘Maar waar het gaat om maatregelen gericht op natuurbescherming, kom je op het niveau van de provincies. Dat is wel een probleem, omdat je ziet dat de communicatie tussen beiden lang niet altijd optimaal is. Ze weten niet altijd van elkaar wat ze wel en niet doen.’

‘Wat je ook ziet, is dat hun belangen uiteenlopen. Verder zit er frictie in de informatiepositie. De Afdeling zegt dat de gemeenteraad zich moet vergewissen op basis van openbare gegevens dat de maatregel die ze mee willen wegen in de passende beoordeling voor het plan niet al voor wat anders wordt gebruikt. Lees: voor een in stand houdende of een passende maatregel. Ja, dat vind ik een lastige, want wat zijn dan openbare bronnen? En hoe ver moet je daarin gaan? Moeten dat maatregelen zijn waarvan de effectiviteit vaststaat? Het is interessant hoe ver die vergewisplicht gaat. Mijn eerste indruk is dat hierover het laatste woord nog niet is gezegd. Ja, en daar kun je dan weer gedoe over krijgen.’

Glazen bol

Sander Kole vermoedt dat ook deze nieuwe uitspraak van de Raad van State een spoor gaat trekken. ‘Het is niet mijn professie om in een glazen bol te kijken, maar dit zou in de praktijk wel eens een heel belangrijke uitspraak kunnen zijn. Omdat er overheden, maar ook andere partijen, zijn geweest die misschien tegen beter weten in er van uit zijn gegaan dat het intern salderen voor plannen anders ligt dan voor projecten.’

‘Een belangrijke beperkende factor voor de woningbouw is de stikstofproblematiek, waar maar geen oplossing voor komt’, schetst Sander Kole de praktijk. ‘Wat je ziet, is dat dan in samenwerking met projectontwikkelaars of andere partijen wordt gepoogd om agrarische ondernemingen uit te kopen in een gebied waar een gemeente een omgevingsplan voor wil vaststellen. Of afspraken te maken over de voorwaarden waaronder ondernemingen bepaalde activiteiten mogen verrichten. Om op die manier ruimte te maken. Ik heb plannen gezien waar dat soort elementen in zitten. Hoe wijdverbreid die praktijk is, weet ik niet. Onderzoek daarnaar zou iets kunnen zeggen over de impact van deze uitspraak. Maar ik vermoed dat dat wel wat vaker aan de orde is geweest.’

Grote gevolgen

Ook omgevingsjurist Paul Bodden verwacht grote gevolgen van de nieuwe uitspraak van de hoogste bestuursrechter. Met name doordat gemeenten in hun bestemmings- of omgevingsplan rekening moeten gaan houden met de additionaliteitstoets.

‘Als je ziet hoe die toetsing uitpakt in het concrete geval van het bestemmingsplan van Rijswijk, dan wordt er toch met alle documenten op tafel goed gekeken: zou de stikstofdepositie in dit gebied nodig kunnen zijn om de natuurproblemen aan te pakken? Dat is een extra toets en een extra drempel voor de plannen. Tot op heden kwam je bij intern salderen in het kader van een bestemmingsplan niet uit bij de additionaliteitstoets. Nu dus wel. Daardoor loopt een gemeente nu tegen het punt aan dat landelijk, maar ook in de meeste provincies, er niet zoveel gebeurt is qua natuurmaatregelen. Daardoor wordt het lastig die motivering rond te krijgen. Met misschien wel de escape dat de Raad van State zegt dat een gemeenteraad op een andere wijze mag toetsen en motiveren.’

Bodden sluit niet uit dat veel gemeenten zich niet hebben voorbereid op deze nieuwe uitspraak van de bestuursrechter. ‘Bij lopende planprojecten heb ik ten minste weinig voorbeelden gezien waarin geanticipeerd is op deze situatie. Meestal is toch gedacht: zolang de Raad van State niet zegt dat die additionaliteitstoets ook geldt bij het bestemmingsplan, passen we hem niet uit onszelf toe. Heel veel van die plannen komen, als er beroep is ingesteld, bij de Raad van State. Die zal dan zeggen: je had dat wel moeten doen. Vervolgens wordt het de vraag of zo’n gemeente, net zoals Rijswijk dat mocht, dat hangende de procedure mag corrigeren.’