Bezwaarprocedure overslaan in geschillen over omgevingsvergunningen?

Op 14 januari 2021 wees het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) een voor het Nederlands bestuursprocesrecht zeer belangrijk arrest (ECLI:EU:C:2021:7; ‘Varkens in nood’) in een zaak over de bouw van een varkensstal. Volgens het Hof kunnen belangenorganisaties zoals milieuverenigingen bij de rechter ook beroep instellen tegen een besluit dat valt onder de werkingssfeer van artikel 6 Verdrag van Aarhus, als zij geen zienswijze (artikel 3:15 lid 1 Awb) over het ontwerp van zo’n besluit naar voren hebben gebracht.

In haar uitspraak van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak aan het arrest van het Hof verstrekkende gevolgen verbonden. Elke belanghebbende kan het zich veroorloven om de zienswijzeprocedure over te slaan in alle omgevingsrechtelijke geschillen waar deze is gevolgd. Elke belanghebbende: niet alleen een rechtspersoon die een collectief of algemeen belang behartigt (artikel 1:2 lid 3 Awb) maar ook een natuurlijk persoon (artikel 1:2 lid 1 Awb). Alle omgevingsrechtelijke geschillen: besluiten op grond van – bijvoorbeeld – de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Tracéwet, de Wet geluidhinder, de Wet natuurbescherming, de Ontgrondingenwet, de Waterwet, de Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, de Mijnbouwwet, de Kernenergiewet en de Wet inzake de luchtverontreiniging.

 

"Kunnen belanghebbenden ook de bezwaarfase overslaan?"

 

Het arrest van het Hof (dat streng is) en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak (die zich ruimhartig opstelt) roepen de vraag op hoe het zit met omgevingsrechtelijke besluiten die vatbaar zijn voor bezwaar. Ook in dat geval moet een belanghebbende namelijk meedoen aan een bestuurlijke procedure voordat hij naar de bestuursrechter kan. Wat is het wezenlijke verschil tussen de zienswijzeprocedure en de bezwaarprocedure wat betreft de toegang tot de rechter? Waarom is het eisen van een zienswijze over een omgevingsrechtelijke kwestie wel in strijd met het Verdrag van Aarhus, en de verplichte deelname aan een bezwaarprocedure niet?

 

Denk in dit verband aan een ‘milieuneutrale wijziging’ van een inrichting waarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Dat is een vergunning “die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend” (artikel 3.10 lid 3 Wabo).

 

Zo’n vergunning moet worden voorbereid met de reguliere procedure. In bezwaar en beroep betogen belanghebbenden echter met grote regelmaat dat de gevolgen van de toegestane verandering veel groter zijn dan de vergunninghouder en het bestuur suggereren, en/of dat wel een milieueffectrapport is vereist. Als de rechter belanghebbenden op dit punt gelijk geeft, bepaalt hij dat het bestuur alsnog de uitgebreide procedure moet gaan volgen. En in dat geval hoeft geen enkele belanghebbende een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren te brengen. Het gevolg: de nieuwe beslissing op de aanvraag is vatbaar voor beroep van belanghebbenden die aan geen enkele voorprocedure hebben meegedaan.

 

Ik sluit allerminst uit dat de Afdeling bestuursrechtspraak zal oordelen dat het Verdrag van Aarhus ook in de weg staat aan het volgen van bezwaarprocedure als voorwaarde om toegang tot de rechter te krijgen. Zo’n oordeel komt welbeschouwd neer op het einde van artikel 6:13 Awb – en op een serieuze extra werklast voor de bestuursrechter. Alleen al dat risico moet bestuursorganen inspireren om echt werk van bestuurlijke voorprocedures te maken. Het is belangrijk om aan belanghebbenden te laten zien dat heroverwegen van een (ontwerp)besluit meer is dan een zo beperkt mogelijke rechtmatigheidstoetsing.

 

Wilt u meer over deze problematiek weten? Schrijf u dan nu in voor de cursus ‘Praktisch procederen in het omgevingsrecht’, die op 30 september 2021 door mij zal worden verzorgd. Nadere informatie vindt u op https://www.schulinck.nl/opleiding-omgevingsrecht-praktisch-procederen-in-het-omgevingsrecht.

 

mr. dr. Rens Koenraad, Vakredacteur Omgevingsrecht

	Omgevingsrecht
	077 – 475 8018
	Rens.Koenraad@wolterskluwer.com