Lessen in risicobeheersing

Daags na de aftocht van wethouder Tjeerd Herrema om weer een nieuwe miljoenenoverschrijding bij de Noord-Zuidlijn leek de gemeente Den Haag nog even zout in de Amsterdamse wonden te willen strooien. Met een verwijzing naar het metrodrama in de hoofdstad meldde de gemeentelijke rekenkamer in een persbericht het toezicht op grootschalige werken in de hofstad wél op orde te hebben.

 

In Den Haag weten bestuurders maar al te goed hoe grote plannen uit kunnen lopen op financiële fiasco’s, met de door technische problemen geteisterde aanleg van de tramtunnel en stadhuis ‘Het IJspaleis’ als meest sprekende voorbeelden. De rekenkamer van Den Haag ontwikkelde daarom een ‘checklist grote projecten’, die gemeenteraadsleden beter in staat moet stellen om de risico’s van complexe plannen te beoordelen. ‘Raadsleden krijgen vaak een stortvloed aan informatie over zich heen, maar die is moeilijk te doorgronden als je niet weet waar je op moet letten,’ licht rekenkamerlid Pieter Welp toe.

 

Dat is een veelgehoorde klacht, zo blijkt uit een rondgang langs gemeenten die onlangs een onderzoek afrondden naar budgetoverschrijdingen bij grote projecten. ‘Door gebrek aan kennis of capaciteit bij de raad is altijd het gevaar aanwezig dat het college, al dan niet kwaadwillend, gaat shoppen in de informatie die het met de raad wil delen’, zegt advocaat en Leefbaar Almere-raadslid Vincent van de Velde.

 

Hij onderzocht vorig jaar als voorzitter van de rekenkamercommissie de gang van zaken rond Almere Poort, een complex gebiedsontwikkelingsproject met een omzet van 1 miljard euro. Aanleiding voor het onderzoek waren onder meer de hoge planontwikkelingskosten en de langdurige voorbereidingsfase, waarin plannen al snel werden aangepast nadat ze aan de raad waren voorgelegd. Veel plannen werden bovendien wel ontwikkeld, maar nooit uitgevoerd.

 

Geen keuzes maken

 

‘Te veel willen’, zo vat Hans van Egdom, raadslid voor GroenLinks in Leiden, die tendens samen. ‘In Leiden zijn jarenlang geen keuzes gemaakt. Daardoor rijzen de kosten voor planbeheersing de pan uit en kamp je als kleine stad met ambtelijke capaciteitsproblemen.’ Van Egdom leidde namens de raad een onderzoekscommissie naar de stelselmatige overschrijdingen bij gemeentelijke bouwprojecten. Zo viel de verbouwing van de Leidse Stadsgehoorzaal twee maal zo duur uit als begroot.

 

‘In de gemeenteraad werd doorgaans wel kritisch gekeken naar de financiën, maar verder konden nieuwe plannen meestal rekenen op applaus’, concludeert Van Egdom. ‘Terwijl je als stad misschien niet alles moet willen, in ieder geval niet tegelijkertijd.’

 

In de Haagse checklist zijn vragen opgenomen met betrekking tot de planning, reikwijdte en (publiek-private) financiering van grote projecten, maar ook over de werkwijze en interne controle van de projectorganisatie en de manier waarop het college verantwoording aflegt aan de raad. Doel is om het college te bewegen tot standaardisering in de rapportage over grote projecten, of het nu om infrastructuur en gebiedsontwikkeling gaat, of om de invoering van de Wmo. Rekenkamerlid Welp hoopt dat het gebruik van de checklist voorkomt dat risico’s bij grote projecten pas boven komen drijven als het project al langer loopt. ‘Bij publiek-private samenwerking beslaat de risicoparagraaf vaak niet meer dan een paar zinnen, daar mag je als raad best om meer uitleg vragen.’

 

Een ander voorbeeld dat Welp noemt, is de aanwezigheid van interne audits. In het voorbereidingstraject op de Noord-Zuidlijn gaf zo’n auditcommissie haar opdracht terug. ‘Dat moet voor de raad natuurlijk een red flag zijn, een aanleiding om de controlemechanismen nog eens kritisch te bekijken’, aldus Welp. Om de sturende rol van de raad te versterken, werkt Almere sinds 2005 met een volggroep, bestaande uit raadsleden die zich specifiek bezighouden met Almere Poort.

 

Een van de aanbevelingen uit het rapport van de gemeentelijke rekenkamer luidt dat het college deze op meer gestructureerde wijze van informatie moet voorzien. Toch is dat volgens Van de Velde niet genoeg om iets aan de kennisachterstand te doen. ‘In sommige gevallen is het beter om tijdelijk een externe partij, bijvoorbeeld een accountant, tussen de raad en het college te plaatsen, een ambassadeur die de gemeenteraad vertegenwoordigd.’

 

De belangrijkste les uit Leiden is volgens Van Egdom dat er al in een vroeg stadium keuzes moeten worden gemaakt om onnodige plankosten en overbelasting van het ambtelijk apparaat te voorkomen. Ook ziet Van Egdom graag dat de gemeente Leiden bij complexe projecten meer externe expertise inhuurt, ‘om sterker te staan in onderhandelingen met projectontwikkelaars, bijvoorbeeld wat betreft de verdeling van de risico’s’.

 

Grote werken

 

In veel gemeenten staan de komende jaren (infrastructurele) projecten voor de deur, een aantal dat wellicht nog groeit door projecten die vanwege de recessie naar voren worden gehaald. Een van de gemeenten die met een grote bouwput te maken krijgen is Maastricht, waar binnenkort de aanleg van de A2-tunnel begint. De geraamde kosten voor het project, waar ook vastgoedontwikkeling in zit, bedragen 630 miljoen euro, waarvan Maastricht, de gemeente Meerssen, het kabinet en de provincie allen een deel betalen.

 

Wethouder Wim Hazeu (Verkeer en Mobiliteit, GroenLinks) is niet bang voor hoog oplopende kosten. ‘Aanbestedingen zijn meestal op prijs gericht, maar in dit geval was het budget vooraf bekend. De eisen die we stellen aan de uitvoering zijn daarbinnen goed haalbaar.’ Om onaangename verrassingen tijdens het project te voorkomen, laat Hazeu continu de potentiële risico’s in kaart brengen, zowel technisch als beleidsmatig. Ter vergroting van het draagvlak werden de drie varianten waaruit in juni een keuze wordt gemaakt de afgelopen maanden voorgelegd aan het publiek.

 

Hazeu is zich ervan bewust dat het A2-project, waar ook vastgoedontwikkeling in opgenomen is, voor een parttime-raadslid moeilijk te volgen kan zijn. ‘Daarom hebben we er vier jaar geleden al een speciale werkgroep voor opgericht, waarin bijna alle politieke partijen vertegenwoordigd zijn. In principe hebben we geen geheimen voor de raad.’

 

Checklist grote projecten

 

De Haagse rekenkamer heeft een checklist samengesteld om grote projecten kritisch te volgen. De voornaamste punten: 

 

• Kaderstelling: Is duidelijk welk probleem met het project wordt aangepakt en waarom het zou werken? Zijn er alternatieve oplossingen? 

   

• Reikwijdte: Is helder wat onder het project valt en hoe het zit met de flexibiliteit ten aanzien van kosten, opbrengsten en kwaliteit? 

   

• Sturing: Is duidelijk, over de hele looptijd van het project, waar de besluitvormingsmomenten liggen en wat de betrokkenheid van de Raad daarbij is? Is de verdeling van verantwoordelijkheden tussen gemeente en marktpartijen beschreven? 

   

• Planning: Zijn de verschillende fasen van het project aan concrete data gekoppeld? Is aangegeven wanneer het project van start gaat? 

   

• Financiën: Is er een raming van kosten en opbrengsten en hoe is die tot stand gekomen? Is die raming intern of extern getoetst? Zijn er afspraken gemaakt over compensatie bij eventuele overschrijdingen? Is de keuze voor publiek-private samenwerking onderbouwd? 

   

• Risico’s: Is bij de risico-inventarisatie aandacht voor afwentelingsmechanismen en stelposten? Zijn de risico’s geclassificeerd?

   

• Projectorganisatie en uitvoering: Is de projectorganisatie, zowel binnen de gemeente als bij een eventuele externe uitvoeringsorganisatie, helder omschreven? Is de administratieve organisatie en interne controle duidelijk? Zijn er audits gepland? En hoe wordt de toezichthoudende rol van de gemeente ingevuld? 

   

• Controle: Wordt de Raad in tussen- en eindrapportages ingelicht over de realisatie, de eventuele verschillen met het oorspronkelijke besluit en de oorzaken hiervan?

   

Ombudsman Ulco van de Pol: ‘Amsterdam schoot ernstig tekort’

 

De gemeente Amsterdam is ‘ernstig tekort geschoten’ en heeft ‘onbehoorlijk’ gehandeld toen op 10 september voor de tweede keer panden aan de Vijzelgracht verzakten door de aanleg van de Noord-Zuidlijn. Dat concludeert Gemeentelijke Ombudsman Ulco van de Pol in een dinsdag verschenen rapport.

 

Hij stelt daarin dat de gemeentelijke diensten volledig langs elkaar heen werkten na het constateren van de lekkage in de bouwput die de verzakking veroorzaakte. Omwonenden werden slecht opgevangen en zijn onvoldoende op de hoogte gehouden van onderzoek dat de hoofdstad liet uitvoeren naar de risico’s van de bouw. Positief punt is dat de verantwoordelijke wethouders na de verzakkingen meer betrokkenheid toonden bij het project. De conceptversie van het rapport lag al twee weken op straat. Vanwege de discussie die daarop volgde in de media besloot Van de Pol de publicatie van het rapport enkele dagen te vervroegen.

 

Hoe heeft het uitlekken van het conceptrapport uw werk bemoeilijkt?
‘Er kwam via de media een discussie op gang over de juistheid van het rapport, terwijl de conceptversie juist naar de betrokken instanties is gestuurd om feitelijke onjuistheden eruit te halen. Nu leek het alsof ik aan het onderhandelen was met de betrokken diensten over de conclusies.’

 

Bent u onder druk gezet om de conceptversie van uw rapport te wijzigen?
‘Waarom denkt iedereen dat toch? Ik ben door niemand onder druk gezet. Ik heb er alleen bij het college op moeten aandringen dat het niet via de krant zou reageren.’

 

U verwijt de gemeente op een aantal punten onbehoorlijk gedrag, maar bent tegelijkertijd zeer voorzichtig met uitlatingen over het politiek functioneren van de verantwoordelijke wethouders, Herrema en Van Poelgeest.
‘De gemeente heeft onbehoorlijk gehandeld door na de verzakkingen aan de Vijzelgracht gedupeerde bewoners niet goed op te vangen en door hen onvoldoende voor te lichten over de problemen die speelden. Het politieke oordeel daarover laat ik aan de raad. Zo is de rolverdeling nu eenmaal.’

 

Hoe bent u tot uw oordeel gekomen?
‘Door met betrokkenen te spreken, dossiers tot me te nemen en daarna de meningen en feiten tegen elkaar af te wegen. Het sluit wat dat betreft goed aan bij mijn ervaring als rechter. Soms blijkt het onmogelijk om iets duidelijk te krijgen, zoals de in de media breed uitgemeten kwestie of er nou wel of niet een calamiteitencontainer op de bouwplaats aanwezig was toen de verzakkingen plaatsvonden. Al is de verwarring daarover al voldoende om te stellen dat er in de communicatie tussen de verschillende partijen behoorlijk wat fout zit.’