Adviesrecht gemeenteraad bij afwijking omgevingsplan

Onder de Omgevingswet is, net als onder de Wabo, het college van B & W het bevoegd gezag als het gaat om een  aanvraag omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit ofwel: een aanvraag omgevingsvergunning waarbij wordt afgeweken van het omgevingsplan. De gemeenteraad kan zichzelf echter voor dit soort aanvragen een bindend adviesrecht toebedelen.

In deze opinie beschrijft mr. Samantha Philipsen:

• Wat het adviesrecht van de gemeente inhoudt;
• Hoe dit adviesrecht het tijdig beslissen op een vergunningsaanvraag in gevaar kan brengen;
• Welke mogelijkheden er zijn om de gevolgen daarvan te beperken.

Adviesrecht gemeenteraad

De gemeenteraad kan onder de Omgevingswet adviseur zijn voor aanvragen omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (aanvragen omgevingsvergunning waarbij wordt afgeweken van het omgevingsplan). Dit adviesrecht geldt alleen voor aanvragen in gevallen die vooraf door de raad zijn aangewezen als situaties waarover hij wenst te adviseren (artikel 4.21 Omgevingsbesluit). Het advies van de gemeenteraad is bindend: bij een negatief advies zal het college van burgemeester en wethouders de vergunning moeten weigeren.

Voordat de Omgevingswet in werking treedt, zal de gemeenteraad een besluit moeten nemen over de vraag in welke gevallen hij advies wil geven. Raadsbesluiten over gevallen waarvoor geen ‘verklaring van geen bedenkingen’ nodig is (op grond van artikel 6.5, lid 3 Besluit omgevingsrecht) die genomen zijn vóór de invoering van de wet, komen bij de invoering namelijk te vervallen. Kort gezegd: regelt de gemeenteraad niets, dan hoeft het college geen advies te vragen.

Gevolgen vergunningprocedure

Onder de Omgevingswet moeten aanvragen omgevingsvergunning voor het afwijken van het omgevingsplan in beginsel worden afgedaan via de reguliere voorbereidingsprocedure. Op zo’n aanvraag moet dus binnen 8 weken worden beslist (een eenmalige verlenging van de termijn met 6 weken is mogelijk). Gaat het bij deze aanvraag om een geval waarover de gemeenteraad moet adviseren, dan geldt die termijn van 8 weken  ook en moet de gemeenteraad dus binnen die termijn zijn advies afgeven.

Vaak hanteren gemeenteraden lange aanlevertermijnen – vier tot vijf weken – voor hun vergaderstukken. Ook is de vergaderfrequentie van de meeste gemeenteraden niet erg hoog (vaak niet wekelijks). Dat betekent dat als de gemeenteraad geen aanpassing doet in de werkwijze, het adviesrecht een grote druk legt op de procedure. Het is  sterk de vraag of de beslistermijn van 8 weken wel haalbaar is. Het is belangrijk dat de gemeenteraad zich ervan bewust is dat als gevolg van het adviesrecht het tijdig beslissen op een vergunningaanvraag in gevaar kan komen.

Wordt er niet tijdig besloten op een aanvraag omgevingsvergunning, dan ontstaat er onder de Omgevingswet géén vergunning van rechtswege. Aanvragers kunnen het college van burgemeester en wethouders in zo’n geval echter wel in gebreke stellen, met mogelijk een dwangsom als gevolg. Uit financieel oogpunt is dat natuurlijk een onwenselijke situatie, zeker als het vaak voorkomt. Bovendien kan het imago van de gemeente hierdoor een deuk oplopen, met mogelijk minder vertrouwen in de gemeente als gevolg.

Mogelijkheden om de gevolgen te beperken

Het adviesrecht van de gemeente kan het tijdig beslissen op een vergunningaanvraag dus in gevaar brengen. Een punt van aandacht voor de gemeenteraad, waarmee rekening gehouden moet worden als de raad een besluit neemt over de gevallen waarover hij wenst te adviseren. Dit kan op verschillende manieren:

1. Besluiten om de uitgebreide voorbereidingsprocedure toe te passen

Er kan voor worden gekozen  om te besluiten om de betreffende aanvragen met de uitgebreide voorbereidingsprocedure af te doen. Bij die keuze is vereist dat:

a. de aangevraagde activiteit aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving; en

b. naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben tegen de activiteit.

Daarbij   moet de aanvrager voorafgaand aan het nemen van het besluit over de toe tepassen procedure een zienswijze kunnen indienen over het  toepassen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure.

2. Beperken van de categorieën waarover geadviseerd moet worden

De gemeenteraad kan de keuze maken om niet over alle vergunningaanvragen te adviseren, maar bijvoorbeel enkel over politiek en/of maatschappelijk gevoelige initiatieven.  Dat daarmee de invloed van de raad op de besluitvorming wordt ingeperkt, is passend binnen het doel van de Omgevingswet: het sneller en overzichtelijker laten verlopen van besluitvorming over initiatieven. Daarnaast is het college van burgemeester en wethouders het  bevoegd gezag . Een te ruimte invulling van de adviesbevoegdheid kan leiden tot een verkapte verschuiving van bevoegdheden. Dat is niet wenselijk. Uiteindelijk voert het college immers het beleid van de raad uit en stelt de raad  het beleid vast en controleert hij of het juist wordt uitgevoerd (dualisme).  Als de raad indirect zijn eigen beleid gaat uitvoeren, wie controleert dan nog of de uitvoering juist is?

3. Aanpassen werkwijze

De gemeenteraad kan er ook voor kiezen om zijn werkwijze zo aan te passen dat deze beter geïntegreerd kan worden in de vergunningprocedure.  Zo zou de vergaderfrequentie kunnen worden opgevoerd ten behoeve van de advisering over vergunningaanvragen waarbij wordt afgeweken van het omgevingsplan. Ook zou ervoor gekozen kunnen worden om bijvoorbeeld tweewekelijks een extra raadsvergadering in te voeren waar alleen de adviezen voor de vergunningaanvragen worden behandeld en geen andere onderwerpen. Daarnaast zou de aanlevertermijn voor vergaderstukken kunnen worden verkort.

Conclusie

Concluderend kan gesteld worden dat het adviesrecht van de gemeenteraad over vergunningaanvragen voor het afwijken van het omgevingsplan tijdige vergunningverlening (of weigering) in gevaar kan brengen. De gemeenteraad heeft echter een aantal mogelijkheden om dit negatieve effect te beperken. Welke keuzes de gemeenteraad hierin maakt, is aan hem, maar het is van belang dat de raad zich bewust is van zijn rechten én plichten in deze.

Geschreven door Samantha Philipsen, vakredacteur Omgevingsrecht bij Schulinck.