Veilig laveren langs Europese aanbestedingsregels

De Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2009 beschrijft in ruim honderd pagina’s wat overheden en marktpartijen moeten doen en laten als zij willen samenwerken bij gebiedsontwikkeling. De handreiking is een coproductie van de ministeries van Vrom en Binnenlandse Zaken, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Inter Provinciaal Overleg en projectontwikkelaarsvereniging Neprom. Komende maanden staat de Reiswijzer centraal tijdens drie praktijkbijeenkomsten in verschillende delen van het land.

Gemeenten en provincies, maar ook marktpartijen hebben met spanning uitgezien naar het nieuwe document. Het uit januari 2007 stammende Auroux-arrest van het Europese Hof van Justitie heeft een verlammende uitwerking gehad op de gebiedsontwikkelingspraktijk. De samenwerking tussen overheid en projectontwikkelaars kwam zwaar onder druk te staan.

Kern van het berucht geworden arrest is dat een project dat bestond uit zowel publieke als commerciële voorzieningen in zijn geheel Europees had moeten worden aanbesteed. Dit sloeg in als een bom. Moest de ontwikkeling van commercieel vastgoed of woningbouw voortaan in één en dezelfde procedure worden meegenomen bij het aanbesteden van publieke onderdelen van een gebiedsontwikkeling?

‘In de nieuwe Reiswijzer zoeken wij de juridische ruimte op. In de praktijk is namelijk nog steeds heel veel mogelijk’, vertellen Roger Kersten van Akro Consult en Arjan Bregman van het Instituut voor Bouwrecht, de hoofdauteurs van het stuk. Het duo zegt te hopen dat de Reiswijzer een impuls zal geven aan de goeddeels stilgevallen gebiedsontwikkeling. ‘Zeker met de huidige crisis zou iedereen daarmee geholpen zijn.’

Afspraken

De samenstelling van het document is afgestemd met de Europese Commissie. ‘Die verzet zich niet tegen onze interpretatie’, meldt Bregman, die onlangs werd benoemd tot bijzonder hoogleraar gebiedsontwikkeling aan de Universiteit van Amsterdam. ‘Het is altijd denkbaar dat het Europese Hof in de toekomst een arrest wijst waardoor bijstelling van de Reiswijzer nodig is. Maar de grote winst is dat in het intensieve overleg met de Europese Commissie overeind is gebleven dat de overheid en de markt kunnen blijven samenwerken op de wijze zoals we dat in Nederland willen.’

Dit betekent dat gemeenten nog altijd één op één afspraken kunnen maken met corporaties of andere projectontwikkelaars over de ontwikkeling van commercieel vastgoed en de bouw van woningen, benadrukt Bregman: ‘Het geluid na Auroux was: alles moet worden aanbesteed. Dat is een hardnekkig misverstand. Maar als de overheid op veilig wil spelen, moet zij zich wel beperken tot haar publiekrechtelijke rol. Dus je ziet er als gemeente op toe dat het bestemmingsplan wordt nageleefd en je maakt bijvoorbeeld een beeldkwaliteitsplan. Op voorwaarde dat de gronduitgifte tegen marktconforme voorwaarden gebeurt, kan een gemeente dan een publiek-private samenwerkingsovereenkomst sluiten met die ene marktpartij naar keuze, zonder dat problemen ontstaan met het aanbestedingsrecht.’

Bij zo’n constructie is van het grootste belang, beklemtoont Bregman, dat de gemeente zich niet als opdrachtgever gaat gedragen. ‘Dus leg geen bouwplicht op. Wat je wel kan doen, is een grondafnameverplichting afspreken. Dan kan je tegelijkertijd vastleggen dat de grond tegen een lagere prijs aan de gemeente moet worden terugverkocht als binnen een bepaald aantal jaren niet met de bouw is begonnen. Als je dit privaatrechtelijk op die manier met elkaar overeenkomt, voorkom je eveneens problemen met het aanbestedingsrecht, en reis je dus veilig.’

Als een particuliere eigenaar wil bouwen op eigen grond, moet een gemeente zich strikt beperken tot haar publieke taak. Worden aanvullende eisen gesteld, dan kan zo’n project worden beschouwd als overheidsopdracht en bestaat de kans dat het moet worden aanbesteed. ‘De vraag of de grond in private handen is, doet hierbij niet ter zake’, weet Bregman.

Wantrouwen

De opstellers van de Reiswijzer zijn er overigens niet op uit om het aantal aanbestedingsprocedures te beperken, zegt Roger Kersten. ‘Het gaat er om dat partijen keuzes kunnen maken en dat de regels op de juiste wijze worden toegepast’, legt hij uit. ‘Op zichzelf zijn die regels helemaal niet zo ingewikkeld. Je moet ze alleen wel op de juiste manier toepassen.’

Kersten vindt dat er vaak onnodig veel wantrouwen is vanuit de overheid richting marktpartijen. Beter is het om de kennis van de markt optimaal te benutten, betoogt hij. Mede daarom is bij aanbestedingsprocedures een heldere vraagstelling nodig die marktpartijen enige ruimte geeft. ‘Prijs en kwaliteit worden vaak even zwaar, of ongeveer even zwaar, gewogen. De Neprom zegt: maak één factor dominant. Laat bijvoorbeeld de kwaliteit voor 80 procent meewegen - of juist de prijs. Dan kunnen aanbieders veel beter anticiperen op de wensen van de opdrachtgever’, stelt Kersten.

Bregman: ‘Een groot deel van de Reiswijzer gaat over de vraag hoe je als overheid en markt met elkaar moet omgaan.’ Kersten: ‘We zien al jarenlang een enorme schaalvergroting in de ruimtelijke ordening, maar dat is nu voorlopig voorbij. Als overheid heb je daarom partijen nodig waarmee je echt kunt samenwerken en die de vastgoedontwikkeling voor hun rekening nemen. Je bent van elkaar afhankelijk.’

De Reiswijzer Gebiedsontwikkeling 2009 is gratis te downloaden via: www.vrom.nl.

Informatie over de praktijkbijeenkomsten is te vinden op: www.rostra.nl