Geen bewijs voor ‘eigen grond eerst’

Onderzoekers kunnen geen harde aanwijzingen vinden dat gemeenten eerder woningen laten bouwen op hun eigen grond dan op die van projectontwikkelaars.

Locatiekeuze

Het ministerie van Binnenlandse Zaken liet onderzoeken of het waar is dat sinds 2008, als gevolg van de verslechterde economische marktsituatie, er meer woningen worden gerealiseerd op gronden waarbij de gemeente een financieel belang heeft dan op gronden waarbij andere spelers financiële belangen hebben. Dat gemeenten zich schuldig zouden maken aan ‘eigen grond eerst’ wordt namelijk vaak gehoord. Duidelijk aanwijsbare gevallen van ‘eigen grond eerst’ hebben de onderzoekers van BVH ruimte, Rogeo en Newland Kennistransfer, op enkele uitzonderingen na, niet gevonden. Het beeld is volgens hen gemengd, er is geen eenduidig antwoord op de vraag te geven. 'Het criterium "eigen grond eerst" zijn we in ieder geval niet tegengekomen als zelfstandige afweging in de locatiekeuzes bij de onderzochte gemeenten.'

Duiding ondoenlijk

Gemeenten lijken geen vooropgezet doel te hebben om haar eigen gronden als eerst tot ontwikkeling te brengen. Wanneer dit wel de gedachte lijkt te zijn, komt dat door het toepassen van de verschillende criteria privaatrechtelijk, publiekrechtelijk, financieel en maatschappelijk. ‘Waarbij het financiële criterium een belangrijke afweging is in het keuzeproces’, concluderen ze. Maar het echt op wetenschappelijk verantwoorde wijze duiden van een ‘eigen grond eerst’ principe in de feitelijk gemaakte afwegingen is volgens de onderzoekers ondoenlijk. ‘De integrale afweging is te veelomvattend en ook niet uniform bij gemeenten’, stellen ze. Bovendien is er geen volledig zicht in de zogeheten zachte ontwikkelvoorraad en ontwikkelvoornemens van alle betrokken partijen.

Voorsorteren

De zachte plannen die nog in de ideefase zitten, boden meer mogelijkheden om te schrappen. Uit de verkenning zijn, op incidentele gevallen na, volgens de onderzoekers geen harde aanwijzingen gevonden dat gemeenten zodanig voorsorteren in het keuzeproces dat de eigen grondposities per definitie voorrang krijgen bij de keuzen rondom de zachte en harde planvoorraad. Bij navraag bij marktpartijen zijn er weinig concrete gevallen aangereikt die de hypothese ondersteunen. ‘Een rol speelt wel dat marktpartijen deze niet expliciet willen duiden’, aldus de kanttekening van de onderzoekers. Gebleken is verder dat marktpartijen door de marktomstandigheden soms niet willen acteren terwijl er helemaal geen beletsel is vanuit publiek recht.  

Schaarste creëren

Uit het onderzoek blijkt wel dat sinds 2008 gemeenten meer aandacht geven aan het programmeren van de woningbouwlocaties. Gemeenten pakten sinds het uitbreken van de crisis hun regierol sterker op, mede omdat bleek dat er een gapend gat zat tussen planvoorraad en woningbehoefte. Door te prioriteren werden projecten stopgezet, in tijd gefaseerd dan wel voorrang gegeven. ‘Door betere afstemming van vraag en aanbod van plannen werd schaarste gecreëerd en de gemeenten hoopten dat de productie versoepeld zou worden onder ongunstig gesternte’, aldus de onderzoekers. Er is een grote verscheidenheid aan criteria aangewend om het keuzeproces bij het programmeren te ondersteunen. De belangrijkste zijn de contractuele verplichtingen en het belang van het project voor de stad, zowel in volkshuisvestelijk, sociaal, economisch als maatschappelijk opzicht. Daarnaast zijn er de financiële criteria, waarbij het veelal gaat om de financiële gevolgen voor de gemeente wanneer het project wordt stopgezet. 

Niet SMART

De onderzoekers hebben geconstateerd dat de wijze waarop door de gemeenten de criteria worden beschreven vaak niet erg SMART is geformuleerd. Ook is de toepassing van de criteria niet altijd transparant en objectief. Gebleken is dat de grotere bouwlocaties zoals de VINEX of uitleglocaties, de spoorzones en de herstructureringswijken voorrang krijgen bij het rangordenen. Bij deze locaties zijn vaak zowel marktpartijen als gemeenten betrokken en liggen er harde contractuele afspraken en zijn er al ruimtelijke maatregelen getroffen. De gemeenten hebben hier vaak mede een economisch belang. Maar ook willen zij volgens de onderzoekers graag afmaken waaraan men is begonnen.